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Mémoire 2007 - Présentation du SYTRAL : d’une petite structure de gestion à une collectivité stratégique en développement

Un extrait du mémoire de Master 1 de l’Institut d’Urbanisme de Lyon (2007)

samedi 17 novembre 2012
Mis à jour le dimanche 16 décembre 2012

Du point de vue réglementaire, le SYTRAL est aujourd’hui un syndicat mixte « ouvert », ce qui lui permet d’accueillir une autre collectivité qui n’est pas du même échelon territorial. On assiste à une chaîne de transfert de compétences en matière de service public de transport, des communes à la Communauté Urbaine qui elle-même fait partie du SYTRAL. Le syndicat exerce à ce compte la compétence des transports publics. Il est composé de la Communauté Urbaine de Lyon (le Grand Lyon) et du Conseil Général du Rhône. Les élus, aujourd’hui au nombre de 26 au sein du « Comité Syndical », soit 16 membres du Grand Lyon et 10 du Conseil Général du Rhône, élisent parmi eux un Bureau Exécutif rassemblant cinq représentants de la Communauté Urbaine et trois du Conseil Général. Le Président et le vice-président sont élus parmi eux. Si le président est l’un des cinq premiers, le vice-président est élu parmi les trois autres et réciproquement. Le rapport de force politique en son sein est donc fortement lié aux élections locales. Chaque renouvellement dans les chambres qui envoient des représentants entraine une réélection au Comité Syndical. Les élus de la Communauté Urbaine sont les mêmes pendant les six ans qui correspondent au mandat municipal mais le Conseil Général dont un tiers est renouvelé tous les deux ans pourrait voir ses représentants changer pendant la même période. En pratique, vu la stabilité lors des élections cantonales, les changements importants en termes de rapport de force et/ou de politiques au SYTRAL suivent les évolutions du Grand Lyon et donc, souvent, les élections municipales de Lyon. Suite à l’élection d’un maire issu du Parti Socialiste à Lyon, Gérard Collomb [1], c’est un élu PS qui est devenu Président du SYTRAL en 2001, Bernard Rivalta [2].

Par rapport à des structures d’intercommunalité type Grand Lyon, le SYTRAL ne reçoit pas la DGF (dotation globale de fonctionnement) ou la TPU (Taxe Professionnelle Unique). La seule taxe qu’il perçoive est le Versement Transport [3], une taxe dont l’assiette repose sur la masse salariale des structures de plus de neuf salariés. Ses autres ressources proviennent des participations des collectivités qui le composent ainsi que des recettes des usagers.

L’objet de ce rapport de stage sera de présenter et analyser les dossiers suivis pendant plusieurs mois sous la responsabilité d’un chef de projet du SYTRAL et notamment d’essayer de mettre en évidence le rapport parfois difficile que la collectivité a vis-à-vis de des données qu’elle produit ou qu’elle doit mobiliser. Pour cela, il me semble nécessaire de préciser le cadre du stage, c’est-à-dire la collectivité elle-même. Un bref historique et une tentative de décryptage du rapport de la structure avec certaines des prestataires ou délégataires nous permettra de mettre en évidence à la fois son rôles stratégique sur le plan politique mais également les autres raisons qui expliquent qu’elle soit depuis quelques années dans une phase de développement important.

Des sociétés privées de transports collectifs urbains au SYTRAL : la naissance et les évolutions d’une administration

Du libéralisme du XIXe

A Lyon, comme dans les autres villes occidentales et dans les colonies, les transports collectifs urbains (TCU) terrestres sont représentés par des tramways, d’abord hippomobiles puis ensuite mus par la vapeur et enfin par l’électricité.

Nous sommes en présence à l’époque en France d’un modèle économique capitaliste libéral légèrement différent de notre système actuel. En matière de transports collectifs (urbains ou non), il est possible d’organiser des services rentables. Dès lors, les pouvoirs publics se réservent le droit d’autoriser ou non des sociétés privées à exploiter telle ou telle ligne. Ce sont en effet, des entreprises, voire même de simples particuliers, qui proposent d’investir dans la desserte d’un itinéraire. Si les pouvoirs publics acceptent, l’entreprise autorisée devient concessionnaire. Les concessionnaires ont pour seul impératif la plupart du temps d’équilibrer leurs comptes et sont ainsi responsables autant des bénéfices que des pertes qui peuvent survenir.

De petites sociétés se créent. Elles développent leur réseau et grandissent peu à peu. A Lyon, dans un contexte de forte concurrence, elles se livrent une véritable guerre des prix. Comme elles ne sont pas subventionnées, ce qui n’est pas gagné par la vente du billet doit être économisé ailleurs. Au plus fort de la concurrence, au début du XXe, ce sont donc les investissements qui en pâtissent. Les sociétés renouvellent peu leur parc de matériel et engagent de faibles dépenses pour l’entretien du réseau et donc la sécurité et le confort de leurs clients [4]. Cependant, le prix du trajet et la couverture importante du réseau [5] amènent de nombreux clients, d’autant qu’il n’y a pas d’alternatives pour les déplacements autre que la marche à pieds. L’offre crée-t-elle la demande ? Toujours est-il que les tramways trouvent leur public et que tout va pour le mieux sur le plan économique. Une compagnie, l’OTL [6], va néanmoins réussir à prendre le dessus et va fusionner ou racheter les compagnies concurrentes jusqu’à créer un quasi monopole privé sur Lyon Ce système fonctionnera de manière très efficace dans les conditions de la fin du XIXe siècle et ce jusqu’à la première guerre mondiale.

… à la crise du modèle économique

La première guerre mondiale porte un coup terrible aux nations belligérantes. La France est profondément touchée et ne va pas vraiment s’en remettre sur le plan économique ou plutôt, ne va jamais pouvoir retrouver le libéralisme de la fin du XIXe siècle [7].

La guerre a entrainé la mobilisation de la plupart des employés [8]. Beaucoup meurent à la guerre ou sont blessés et on doit logiquement faire appel à des remplaçants (femmes ou hommes non mobilisés). Ils doivent apprendre un métier dans l’urgence. Par ailleurs, le matériel qui était déjà vétuste à la veille de la guerre (ce qui permettait de faire des économies et autorisait le faible prix du billet) se révèle de plus en plus dépassé par rapport à l’évolution des attentes en matière de confort. D’un côté, les attentes sont plus importantes et de l’autre, le matériel est de moins en moins confortable. De même, les faibles investissements réalisés précédemment sur l’entretien des voies ne peuvent plus être poursuivis et le réseau se dégrade, affectant là encore le confort des usagers. Enfin, du matériel est réquisitionné pour « l’effort de guerre » et ne revient pas ou est abimé.

La situation dans les années 1920 est particulièrement délicate. En effet, toutes ces difficultés techniques se sont doublées d’une période d’inflation. Comme les coûts augmentaient, les employés ont réclamé que les salaires augmentent aussi. Comme il en allait de même dans les autres secteurs de l’économie, la spirale inflationniste était lancée [9]. En 1924, un conflit social amène Edouard Herriot à trancher en faveur des employés qui se voient accorder des avantages. Les actionnaires de l’OTL sont furieux. Ils veulent lancer un recours en justice contre le maire de Lyon. Un arrangement sera alors trouvé par la signature d’une nouvelle convention entre la Ville de Lyon et l’OTL. A l’occasion de cette nouvelle convention, on passe du principe de la concession à celui de la collaboration. L’entreprise y acquiert une reconnaissance de l’importance de ses missions pour la collectivité qui lui versera pour cela des subventions. En échange, la collectivité aura un pouvoir de contrôle accru. On assiste ainsi à l’apparition du service public lyonnais de transport collectif. Dès lors, les intérêts privés devront cohabiter avec l’intérêt général représenté par les élus de la Ville de Lyon. C’est la matérialisation de la rupture avec le modèle économique libéral de la fin du XIXe siècle. Il reposait en effet sur une croissance forte et pouvait fonctionner sans intervention du public mais la rupture due à la première guerre mondiale ayant rendu impossible son rétablissement, on se tourne vers une nouvelle organisation.

Cependant, un nouvel élément vient légitimer dès les années 1930 le soutien de la collectivité. Les subventions ne suffisent pas à équilibrer les comptes de l’OTL. En effet, depuis quelques années, des compagnies d’autocar se sont créées et concurrencent les lignes de tramway ou de chemins de fer d’intérêt local en profitant d’une absence de réglementation les concernant. Elles peuvent ainsi assurer les itinéraires qu’elles souhaitent en démarrant par exemple leurs services systématiquement cinq minutes avant les dessertes assurées par voie ferrée … Ces services routiers font le plein et permettent d’assurer un tarif moins élevé que celui du concurrent ferré. Les véhicules sont de plus tout neufs et sont désormais suffisamment performants pour concurrencer la voie ferrée, même en site propre car la circulation est encore très faible. Les chemins de fer d’intérêt local ferment donc les uns après les autres. Par ailleurs, quelques automobiles commencent à apparaitre à Lyon. Malgré leurs performances limitées, elles ne sont gênées en ville que par les tramways. Surtout, leur usage confère à son propriétaire une forte reconnaissance sociale. Malgré la nouvelle convention et les subventions publiques, ces deux concurrences routières ne permettent donc pas d’assainir les comptes de l’entreprise et de la stabiliser pour que son service s’inscrive dans la durée, d’autant que des voix s’élèvent déjà à l’époque pour annoncer que l’avenir appartient à l’automobile.

La création du syndicat sous le gouvernement de Vichy

La deuxième guerre mondiale a elle aussi porté un coup aux transports collectifs. Ce sont cette fois-ci plutôt les restrictions qui ont eu des conséquences sur l’exploitation. Des autobus ont été réquisitionnés et l’essence manqua. On fut obligé de ressortir les vieux tramways qui avaient commencé à être supprimés sur certains axes. Bien que les transports collectifs regagnent ainsi presque un monopole pour les déplacements motorisés dans Lyon, les finances ne s’assainirent pas et l’image des TC continua à se dégrader.

« L’Etat Français », régime traditionnaliste, va néanmoins être pour certains aspects un des moteurs de modernisation de l’administration et de la répartition des rôles entre pouvoirs publics et entreprises privées. La tendance était entre 1940 et 1944, à l’étatisme et au centralisme. Cette idéologie s’est conjuguée avec les difficultés de l’OTL pour déboucher en 1941 sur la création d’un « syndicat des Transports en Commun de la Région Lyonnaise » (STCRL). Cette nouvelle structure publique composée de représentants de la ville de Lyon et du Conseil Général du Rhône, sous la présidence du Préfet, représentant de l’Etat, devint propriétaire de l’ensemble des infrastructures et matériels de l’OTL « actuels et à venir ». D’entreprise concessionnaire, l’OTL passa donc à entreprise « fermière », c’est-à-dire exploitant un réseau avec du matériel et des infrastructures qui ne lui appartenaient plus. L’organisation était assez innovante et stable puisque c’est à peu de chose près l’organisation actuelle !

L’apparition de la communauté urbaine puis la décentralisation : vers de nouveaux statuts

En 1969, la COmmunauté Urbaine de Lyon (COURLY [10]) est créée [11]. La compétence « transports » lui est attribuée. Plutôt que de créer un service à cet effet, elle préfère prendre la place de la Ville de Lyon au sein du syndicat mixte qui est ainsi désormais composé de quatre membres de la COURLY et quatre membres du Conseil Général du Rhône. Le syndicat reste le STCRL et son champ d’action s’étend sur les 55 communes qui composent la nouvelle communauté urbaine mais aussi sur sept autres héritées de l’histoire [12]. Ce terrain évoluera peu puisque aujourd’hui, le Périmètre des Transports Urbains (PTU) ne rassemble que deux communes de plus, Givors et Grigny (depuis leur adhésion au Grand Lyon le 1er janvier 2007 [13]).

Au début des années 1980, le nouveau gouvernement de gauche lance un processus de décentralisation. Ainsi, en juillet 1983, la responsabilité de l’Etat est transférée aux élus locaux pour les transports urbains. Le STCRL évolue alors. Chacune des collectivités le composant est désormais représentée par dix membres au sein du conseil d’administration, le « Comité syndical ». Un bureau exécutif est dorénavant élu comportant un président et un vice-président élus en son sein. En 1985, cette évolution sera formalisée par le changement de nom. Le STCRL devient le SYTRAL, « Syndicat mixte des Transports pour le Rhône et l’Agglomération Lyonnaise ».

Dans les années 1990, les transports urbains prennent une importance considérable en matière de marketing territorial et politique. Le contexte de valorisation des transports en commun et de rejet du tout-voiture, dans une période de demande d’amélioration du cadre de vie (places pour les modes doux, réduction du nombre d’accidents, du bruit, de la pollution…), de demande de qualité de vie améliorée, etc. va amener le SYTRAL à prendre une certaine importance, amplifiée par le fait que la structure sera utilisée comme tremplin politique [14].

Un développement inscrit particulièrement dans l’évolution de la place de la prestation et de la délégation de service public

Devenu un enjeu politique, le SYTRAL va voir ses effectifs augmenter fortement. D’une trentaine de personnes au début des années 1990, le SYTRAL est aujourd’hui composé de 83 personnes [15]. On peut cependant souligner que ces augmentations d’effectif relèvent aussi de l’évolution du fonctionnement des structures publiques et du rapport avec les entreprises privées.

L’héritage : un rapport spécifique avec le délégataire exploitant le réseau TCL (Keolis Lyon)

Les conventions entre le STCRL et l’OTL n’ont pas cessé depuis la création du syndicat en 1941 ! A l’échéance des contrats, des appels d’offre ont été passés mais c’est toujours l’OTL ou ses « descendantes » qui ont été choisies pour assurer la délégation de service public [16].

Le dernier contrat date de 2004 et coure jusqu’en 2010. Son, renouvellement a d’ailleurs créé une petite polémique à Lyon car deux entreprises avaient été sélectionnées après un appel d’offre. Il s’agissait d’une part d’un groupement entre une filiale de la RATP (Régie Autonome des Transports Parisiens [17]) et TRANSDEV (dont les actions sont détenues par la Caisse des Dépôts et Consignations et la RATP) et d’autre part, de Keolis Lyon, filiale du groupe Keolis (avec une forte participation de la SNCF [18]) et héritière de la Société Lyonnaise des Transports en Commun, elle-même descendante de l’OTL [19]. L’offre de TRANSDEV-RATP semblait plus intéressante mais après pression du Président du Grand Lyon, également membre du Comité Syndical du SYTRAL, le contrat a finalement été signé avec Keolis Lyon. Pour l’entreprise, conserver le marché de Lyon était un enjeu stratégique. C’est en effet un grand réseau avec une clientèle importante et une bonne image. Lyon a un réseau de transport désormais réputé auprès des élus et des connaisseurs [20]. Cet enjeu pouvait justifier de prendre le risque de perdre de l’argent car le fait de conserver le réseau de Lyon était perçu comme un moyen de gagner éventuellement d’autres réseaux [21]. Pour influencer le choix, l’entreprise pouvait mettre la pression sur les élus en mettant en avant le fait qu’elle n’allait pas installer son siège social national à Lyon comme prévu si elle n’exploitait pas le réseau TCL. La polémique est donc née de ces trois facteurs : le fait que Keolis ait mis la pression sur les élus, que l’offre de Transdev RATP semblait plus intéressante financièrement parlant et enfin que la balance au sein du Comité syndical penchait nettement en faveur de Transdev RATP avant de basculer brusquement, sans raisons apparente, vers Keolis.

C’est Keolis Lyon qui fut choisi. Le contrat de Délégation de Service Public était moins profitable que le précédent et certainement moins que ce qui était envisagé. L’entreprise met aujourd’hui fréquemment en avant par voie de presse que le réseau de Lyon lui coûte de l’argent et cherche à mettre la pression sur la collectivité pour bénéficier de certains avantages [22]. La pression est également mise directement, de responsables à responsables [23].

Ces petites taquineries illustrent le changement du rapport entre le SYTRAL et son délégataire principal. Le faible nombre d’employés au SYTRAL et une proximité autant géographique que professionnel amenait les employés des deux structures à ressentir quasiment un sentiment d’appartenance à une seule et unique entité, « TCL ». L’évolution générale des marchés pour éviter les malversations et le souci de « rationnaliser » les dépenses publiques ont amené les collectivités à respecter de nouvelles procédures de mise en concurrence. La logique sous-tendue est que la mise en concurrence permet de faire baisser les prix des prestations. L’exemple de l’attribution de la DSP de 2004 montre que c’est effectivement le cas. Mais cet exemple illustre aussi le risque de se retrouver avec une situation qui rappellerait les difficultés des sociétés de transport en commun quand elles se livraient une guerre des prix. La collectivité veille de nos jours pour que les consignes de sécurité soient respectées mais qu’arriverait-il si une société avait de telles difficultés qu’elle doive déposer le bilan ? Le problème est finalement à relativiser car les exploitants sont aujourd’hui de grands groupes et les pertes d’un réseau rognent simplement sur les marges d’un autre [24]. L’autre écueil de la mise en concurrence est que les postes sont en fin de compte doublés. N’étant pas économiste, il est difficile de dire si ce raisonnement est rationnel mais à première vue, on peut se poser des questions [25]. En effet, ce qui est gagné par des tarifs plus attractifs est compensé, au moins en partie, par un doublement des postes. Il y a ainsi chez Keolis Lyon et au SYTRAL des personnes qui travaillent sur la même chose comme l’exploitation mais on aussi des charges de travail qui apparaissent et aboutissent parfois à la création de nouveaux postes pour, du côté de l’exploitant, fournir les outils au SYTRAL pour évaluer le respect du contrat et, du côté du SYTRAL, pour analyser ces données, voire en commander à un prestataire pour vérifier si Keolis Lyon respecte bien ses engagements contractuels et même si les données qu’il fournit sont bien valables.

Ce fonctionnement n’est cependant pas propre au SYTRAL, il est la conséquence logique et non remise en cause de la volonté de transparence et de concurrence « libre et non faussée » et marque ainsi l’évolution de notre système économique. Il explique donc en partie l’augmentation des effectifs de la structure.

De la Maitrise d’Ouvrage déléguée à la « SEMALY » à un rapport Maitre d’Ouvrage / prestataire

Une autre origine de l’augmentation des effectifs se trouve également dans le rapport entre maitre d’ouvrage et maitre d’œuvre.

En 1968, une Société d’économie mixte pour les Etudes et la réalisation du Métro de l’Agglomération Lyonnaise est créée sous le nom de SEMALY entre la COURLY, le Conseil Général du Rhône, le STCRL, la Caisse des Dépôts et consignations, la SNCF, la chambre de Commerces de Lyon et la Société Centrale pour l’Equipement du Territoire (SCET). Jusque dans les années 1980, on aura donc un triptyque STCRL (puis SYTRAL) / SLTC / SEMALY. Le syndicat est alors une structure politico-administrative. Autour des élus, gravitent surtout des agents administratifs. Les aspects techniques sont assurés soit par le délégataire, soit par la SEMALY qui se voit attribuer d’office les marchés. La relation est très proche de celle qu’on rencontre à la même période entre la SNCF et Alsthom [26] ou entre les P&T/France Telecom [27] et Alcatel : une relation plus partenariale que celle d’un donneur d’ordre vis-à-vis d’un prestataire.

La SEMALY va cependant être « privatisée » en 1992. Cette privatisation est en fin de compte surtout un changement de statut car son actionnariat en 2007 est encore possédé à 100% par la Caisse des Dépôts et Consignations. La structure « EGIS » est en effet l’héritière de SCETautoroute et coordonne ses anciennes filiales sous le nom d’EGIS et les filiales de la SEMALY [28] sous le nom d’EGIS Rail. On peut mettre l’accent sur l’omniprésence de la Caisse des Dépôts et Consignations dans le domaine des transports urbains. Si on tient compte également des participations de la SNCF et de la RATP évoquées précédemment, on peut souligner une forte présence de l’Etat. En réalité, ces entreprises fonctionnent bel et bien selon les règles des entreprises privées et avec les mêmes méthodes et objectifs. Il ne s’agit pas d’une présence « cachée » de l’Etat. C’est néanmoins un exemple assez révélateur du capitalisme français où une partie importante des capitaux appartient indirectement à l’Etat [29].

La privatisation de la SEMALY et l’évolution des réglementations en matière de marchés publics vont amener le SYTRAL à devoir mettre en concurrence des entreprises avant attribution des marchés. Comme pour la délégation de service public, ceci va entrainer une augmentation des charges de travail et la création de nouveaux postes. Désormais, un certain nombre de dossier vont être traités partiellement en interne. Ce qui était assuré auparavant par la SLTC et la SEMALY dépend désormais du service « développement » du syndicat qui croît considérablement, en raison également de la multiplication du nombre de projets de TCSP. En effet, depuis l’adoption de la Loi relative à la Maîtrise d’Ouvrage Publique [30] (MOP) en 1985 et d’autres textes sur les relations entre collectivités et collectivités/entreprises, le SYTRAL ne peut plus complètement déléguer la maîtrise d’ouvrage à la SEMALY. Le développement de la structure SYTRAL peut alors être schématisé ainsi :

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Figure 1 : Evolution du fonctionnement du SYTRAL en relation avec partenaires, prestataires et délégataires

(Source : Amaury Ruillère, 2007)

Les effectifs du SYTRAL sont passés de 13 postes en 1988 à 85 en 2007. Les créations de poste continuent puisque parmi ces 85, deux ont été créées par le Comité Syndical du 12 juillet 2007. Il y a donc encore d’autres facteurs qui expliquent le développement du syndicat.

Les nouveaux enjeux autour des déplacements urbains, autres facteurs de développement du SYTRAL

Au-delà de l’importance politique des déplacements urbains, l’existence de nouveaux enjeux explique que le SYTRAL continue à se développer aujourd’hui et laisse même supposer qu’il continuera dans les années qui viennent.

Le basculement de la notion de transports à celle de mobilité

La problématique des déplacements s’inscrit dans la problématique plus large de la mobilité. Or, les politiques locales s’intéressaient souvent juste à l’approche « déplacements » et, il y a encore peu, juste à l’approche « transports » [31]. La question du handicap a amené le législateur à redéfinir ce qui était considéré comme handicap. Dès lors, ce sont les situations de handicap qui doivent êtres prises en compte dorénavant par les collectivités et non plus uniquement les déficiences physiques. Les réseaux de transports urbains doivent s’adapter au plus tard en 2015.

Le SYTRAL a cependant délégué au GIHP (Groupement pour l’Insertion de Personnes Handicapées, une structure associative) le réseau de transport à la demande réservée aux personnes en fauteuil roulant sous la marque « Optibus ». C’est surtout depuis une dizaine d’années et notamment avec le PDU que le syndicat s’est intéressé à ces questions. Dès lors, des autobus à plancher bas et avec palettes rétractables ont été achetés et les stations de métro ont été équipées d’ascenseurs [32]. La dernière loi, en date du 11 février 2005, impose de nouvelles normes qui devront être appliquées d’ici 2015. Ces nouvelles obligations apportent une charge de travail supplémentaire, s’ajoutant aux autres évolutions.

L’approche multimodale et la valorisation de l’intermodalité

Depuis de nombreuses années, des investissements très lourds on été réalisés, notamment grâce aux aides systématiques de l’Etat pour les TCSP. Ces aides ont été supprimées et les coûts d’exploitation des réseaux augmentent. On cherche de nouveaux moyens de financer les transports urbains [33]. Constatant également que le fonctionnement de l’agglomération a évolué, de nouvelles solutions ont dû être recherchées. En effet, en France, les TCSP sont radiaux [34]. Or, les déplacements vers le centre diminuent. L’éparpillement urbain [35] amène l’apparition de « captifs de l’automobile ». Il s’agit de personnes n’ayant pas d’alternatives en transports collectifs ou lorsqu’elles existent présentent des conditions qui les rendent inacceptables par rapport à l’automobile. Si une personne habite par exemple dans l’Ouest Lyonnais à Marcy-l’Etoile et qu’elle désire se rendre à Craponne, elle s’y rendra en voiture en une quinzaine de minutes là où un trajet en TC l’obligerait à prendre un bus (avec une fréquence d’environ 35 minutes en heures creuses) pour aller en direction de Lyon puis faire une correspondance à Tassin-la-Demi-Lune pour prendre un bus dans l’autre sens comme le 74 (fréquence de 15 minutes environ), soit un temps de trajet de 35 à 55 minutes en journée et jusqu’à plus d’une heure en soirée [36]. Cet exemple permet d’illustrer le fait que les TC ne peuvent pas dans certains cas concurrencer l’automobile. Dans les secteurs peu denses où presque tout le monde possède le permis de conduire et est équipé d’une voiture, les transports collectifs n’ont plus vraiment de rôle commercial. Il leur reste surtout un rôle social : permettre aux personnes ne pouvant se déplacer autrement de ne pas être « assignées à résidence ».

Ces problématiques rejoignent celles de la desserte de certaines zones d’emploi. Echappées des centres-villes pour des raisons de prix du foncier, accueillies par des communes intéressées par les retombées économiques de cette implantation (taxe professionnelle et effets supposés sur l’activité locale), de nombreuses entreprises se sont installées en périphérie dans des zones d’activité ou industrielles. Leur desserte n’a été pensée que par rapport à l’automobile. La logique de desserte alternative par transports collectifs trouve ses limites [37]. Si on tient compte des enjeux environnementaux, on doit trouver des alternatives au couple « voiture ou TC ». On peut alors raisonner dans une démarche plus multimodale à l’échelle d’un espace. On peut réfléchir par exemple, à l’échelle du site d’une entreprise, aux alternatives existant à la voiture individuelle. Ces alternatives pourront être les transports collectifs si l’entreprise propose une participation financière et une contractualisation avec le SYTRAL [38] permettant aux employés de faire un arbitrage mais aussi le covoiturage ou les modes doux (marche, vélo, rollers…). Cette démarche illustre le nouveau rapport à la mobilité. Le SYTRAL a au sein de sa « direction de l’exploitation » une personne qui est chargée de soutenir les initiatives dans ce sens en fournissant notamment les outils nécessaires à l’accomplissement de la démarche, faisant bénéficier de l’expérience des démarches engagées précédemment et facilitant les aspects juridiques. Cependant, le rôle de cette personne n’est pas d’en faire la promotion auprès des entreprises. Elles doivent êtres à l’initiative de la démarche, le syndicat les soutient seulement.

Depuis le PDU, le SYTRAL a en effet acquis un rôle de coordinateur des politiques de déplacements alors que ce rôle n’est pas formalisé. En tant que responsable du PDU, il travaille avec toutes les collectivités pour rédiger le document mais il n’est pas responsable de toutes les décisions qui sont prises dans le document, ne serait-ce que dans la partie déplacements. Il n’a pas non plus de pouvoir sur ce qui dépend des autres collectivités. On essaie de contourner ces difficultés en réalisant des structures destinées au suivi du document [39], cependant, le choix qui a été fait lors de la création de la communauté urbaine de conserver le syndicat mixte alors que d’autres communautés urbaines n’ont pas fait le même choix pourrait être regretté aujourd’hui si on se place du point de vue de ces nouveaux enjeux. C’est en tout cas l’avis de certains techniciens du Grand Lyon qui aimeraient bien voir les services du SYTRAL intégrer ceux de la Communauté Urbaine pour développer ainsi une approche multimodale, c’est-à-dire non sectorielle.

Parallèlement à la multimodalité qu’on pourrait définir comment étant le fait de ne pas réaliser tous ses déplacements avec le même mode, on assiste depuis quelques années à la valorisation de l’intermodalité. Par intermodalité, on entend le fait de ne pas réaliser un déplacement avec le même mode de transport du début à la fin. Ce concept a été fortement mis en avant à Lyon dès les années 1980 avec l’ouverture de parcs-relais pour le métro. Ces nouvelles visions des déplacements urbains se traduisent elles aussi par l’accroissement de la charge de travail et la création de nouveaux postes.

Les limites du Périmètre des Transports Urbains à l’ère de la métropolisation et de « l’éparpillement périurbain »

Ces différentes thématiques (le financement des déplacements urbains et les approches multimodales/intermodales) mettent en lumière les limites du PTU lyonnais actuel. Il parait inadapté au fonctionnement métropolitain. Une Enquête Ménage Déplacements (EMD) a été réalisée en 2006 sur un périmètre de près de 460 communes sur trois départements. En effet, l’aire d’influence de l’agglomération lyonnaise, l’aire « métropolitaine », dépasse largement le territoire du Grand Lyon. Les limites administratives (départements) et la répartition sectorielle des compétences en matière de transports amène à une fragmentation qui oblige une négociation entre acteurs afin d’arriver à une approche globale. Les discussions butent alors sur les enjeux électoraux, financiers et la répartition des compétences et pouvoirs entre collectivités. Ces difficultés n’empêchent pas la mise en œuvre de démarches conjointes (en témoigne le projet « REAL » visant à assurer l’intermodalité autour de lignes de trains diamétralisées par Lyon) mais elles bloquent l’avancée vers une approche globale prenant en compte tous les déplacements sur un territoire pertinent. Le SYTRAL n’a lui-même pas envie de se dessaisir de sa compétence et de diluer ses savoir-faire dans une nouvelle structure aux compétences plus large. Une structure partenariale devrait donc voir le jour prochainement entre le Conseil Régional Rhône-Alpes (responsable des Transports Express Régionaux, trains et cars « TER »), les conseils généraux de l’Ain, du Rhône, de l’Isère et de la Loire) et le SYTRAL mais son rôle devrait seulement être la mise en place d’une tarification intermodale. Ce ne serait pas une structure de réflexion surplombante. Il reste néanmoins que la problématique occupera probablement encore le centre des discussions politiques et une partie du temps des techniciens du syndicat. Elle contribuera au développement de l’activité et donc de la structure elle-même, à moins que les services du SYTRAL n’intègrent ceux du Grand Lyon ou d’une nouvelle structure à l’échelle de l’aire urbaine ou métropolitaine.

Conclusion

Le SYTRAL est donc passé d’une structure de gestion à une responsabilité politico-administrative et enfin à une collectivité en plein développement. Avec le PDU, son rôle et son avenir semblent liés aux choix politiques qui seront faits et aux évolutions administratives. A l’heure actuelle, du point de vue des élus locaux, l’importance politique qu’il possède amène à penser que la structure devrait perdurer et se développer même si des accords se nouaient pour créer un échelon surplombant le mécanisme de doublement des postes ayant de fortes chances de se produire de nouveaux. Cependant, dans un contexte fortement lié aux résultats des diverses élections, il est assez difficile de dire quelle solution serait la plus probable.

Amaury Ruillère, 2007
Mémoire Master 1 - IUL

Notes

[1Ancien maire du 9e arrondissement de Lyon et ancien allié de Raymond Barre au Grand Lyon.

[2L’alliance entre Gérard Collomb et Raymond Barre s’était traduite également par des accords au SYTRAL. La nouvelle équipe n’a donc pas spécialement critiqué la politique précédente et n’a pas décidé de s’en démarquer en profondeur, contrairement à la rupture de 1995 où la passation de pouvoir s’était pourtant faite dans le même camp politique. Cf. partie mémoire, I.1.2.

[3Et la « Dotation Générale de Décentralisation » qui représente une très faible part des recettes (9 millions sur un total de 597 millions d’€uros en 2001).

[4On peut faire le parallèle avec la tentative de privatisation du réseau ferré du Royaume-Uni sous le premier-ministère de Margaret Thatcher et ses conséquences identiques.

[5Le réseau lyonnais permet alors de se rendre dans des bourgs plutôt ruraux à l’époque comme Montluel (Ain) ou la Balme (Isère) sans correspondance et avec un matériel plus proche du tramway que du chemin de fer d’intérêt local. Le temps de trajet est très long mais alors qu’aujourd’hui, il est de plus en plus question du fonctionnement métropolitain, on n’a plus de desserte de ce type du fait de la fragmentation institutionnelle.

[6Omnibus et Tramways Lyonnais

[7Des tentatives de concession au secteur privé d’une infrastructure et de son exploitation ont eu lieu depuis les années 1980 comme le projet « ORLYVAL » pour relier le métro parisien à l’aéroport d’Orly mais le projet n’a pas tenu sur le plan financier. La dernière tentative en date est celle de la ligne « LESLYS » en région lyonnaise entre la gare de la Part-Dieu et l’aéroport Saint-Exupéry. Toute fois, les travaux n’ayant pas encore débuté, il est trop tôt pour se prononcer sur la viabilité économique du contrat.

[8A l’époque, tous les employés de conduite et de mécanique étaient de sexe masculin.

[9Paradoxalement, l’économie lyonnaise s’est plutôt bien portée pendant la Première guerre mondiale grâce à la mécanique, l’armement et la chimie / pharmaceutique (pour les remèdes certainement mais peut-être aussi pour les armes chimiques utilisées de manière intensive pendant le conflit).

[10En 1991, elle prendra le nom de « Grand Lyon ». C’est ce dernier que nous utiliserons lorsque nous évoquerons les années postérieures.

[11Suite à l’adoption le 31 décembre 1966 de la loi relative aux communautés urbaines.

[12Il s’agit en effet des communes dont la desserte était assurée à l’origine par le réseau de l’entreprise OTL et qui étaient encore à l’époque desservies par le réseau sous le nom commercial de « TCL », « Transports en Commun Lyonnais ». Cet héritage persiste puisque certaines communes du Grand Lyon sont desservies par d’autres sociétés que l’actuel exploitant (comme Solaize ou La Tour-de-Salvagny par Veolia Transports alors que d’autres, hors du périmètre, ont leurs lignes TCL (comme Vaugneray ou Pollionay).

[13Signalons tout de même que des discussions parfois assez avancées sont menées avec de nombreuses intercommunalités voisines afin qu’elles intègrent ce PTU en adhérant au SYTRAL. Un chef de projet du syndicat est d’ailleurs chargé de ces questions.

[14Cf. L’exemple à Lyon dans la partie « Mémoire », I.

[15Et même 85 postes puisque le Comité Syndical du 12 juillet 2007 a voté la création de deux nouveaux postes de chef de projet.

[16C’est pour éviter de perturber les clients que le SYTRAL a acquis les droits de la marque « TCL » en 1988, un changement de délégataire ou l’affrètement de certaines lignes n’entrainant pas un changement du nom du réseau et de la livrée. Ces initiales sont devenues la référence du réseau pour le grand public.

[17Statutairement, la RATP ne peut s’occuper d’autres réseaux. Elle a donc créé des filiales. C’est l’une d’elle qui exploitera le futur réseau métro d’Alger.

[18SNCF détient encore aujourd’hui presque la moitié de la participation dans le groupe Keolis.

[19Le document interne de Keolis Lyon avec les coordonnées de tous les employés indique :

« Date de création de la société : 1879 / NAF : 602 A (code APE) /etc. »

[20Cette reconnaissance s’illustre dans l’attribution d’un prix spécial par le mensuel « La Vie du Rail » en 2006.

[21C’est un raisonnement similaire qui a animé JC Decaux vis-à-vis du marché de vélos en libre-service « Vélo’V » à Lyon/Villeurbanne. Idem pour la lutte avec son concurrent Clear Channel autour du marché parisien.

[22On peut faire, là encore, le parallèle avec la communication de JC Decaux à propos des Vélo’V qui couteraient beaucoup plus chers que prévus en raison notamment du vandalisme.

[23J’ai eu ainsi l’occasion d’entendre directeur général de Keolis Lyon, M. Rapoport (qui vient de quitter son poste), faire des allusions dans ce sens au directeur du SYTRAL, M. Godard.

[24Cela signifie qu’au moins un autre réseau n’a pas su/pu obtenir un bon contrat… Peut-être y a-t-il une relation entre la taille du réseau et la capacité à négocier un contrat intéressant sur le plan financier.

[25Bruno Faivre d’Arcier du Laboratoire d’Economie des Transports n’avait pu me renseigner si des calculs avaient été faits à ce propos.

[26Aujourd’hui « Alstom »

[27Les Postes, Télégraphes et Télécommunications sont devenus les P&T (Postes et Télécommunications) quand le télégraphe avait disparu puis, en 1988, « France Telecom » lors de la première étape vers la privatisation.

[28créées pour les études et la réalisation de transports collectifs en site propre dans d’autres pays (Irlande notamment) ou rachetées (comme SISPLAN, bureau d’études de Bologne, Italie)

[29On estime qu’environ 1/10 des capitaux du CAC40 sont dans cette situation.

[30Adoptée le 12 juillet 1985, elle définit notamment les termes de « Maître d’Ouvrage » et « Maître d’œuvre » et encadre leurs relations contractuelles.

[31On peut considérer que l’approche « déplacements » s’est substituée à l’approche « transports » à Lyon avec le PDU, soit en 1995/1997.

[32Seule la ligne D avait bénéficié d’ascenseurs dès sa conception. Les lignes A et B ont été construites volontairement proches de la surface. Pourtant, les ascenseurs n’avaient pas été prévus. Le métro de Lyon aura trente ans en 2008 lorsque la dernière station aura été équipée.

[33Christian Philip, Président du SYTRAL entre 1995 et 2001 et député du Rhône de 2001 à 2007, a ainsi remis un rapport parlementaire sur le financement des déplacements urbains le 9 décembre 2003.

[34Seule la région parisienne possède des TCSP de rocade.

[35Notion chère à Marc Wiel et qu’il préfère à « étalement urbain » qui rend moins compte de la fragmentation du bâti dans le périurbain.

[36L’expérience peut être menée aisément en comparant un certain nombre de déplacements réalisés en automobile dans le périurbain avec les résultats du moteur de recherche du site TCL (http://www.tcl.fr), même dans les heures où la fréquence est la plus élevée pour les transports collectifs.

[37Si les employés ne viennent pas par des axes bien identifiés, on n’a pas d’effet « corridor » donc des lignes peu rentables parce que peu usités et, en l’occurrence, fortement déficitaires.

[38Les PDE/PDA ; Plans de Déplacements d’Entreprise/Plans de Déplacements d’Administration.

[39Nous évoquerons le suivi du PDU en troisième partie de ce rapport de stage (III.1.3.).