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Mémoire 2007 - Le contexte du projet de tramway T1/T2 à Lyon - Une illustration des enjeux de marketing territorial et politique des TCSP

Un extrait du mémoire de Master 1 de l’Institut d’Urbanisme de Lyon (2007)

samedi 17 novembre 2012
Mis à jour le dimanche 16 décembre 2012

La relation qu’entretiennent les collectivités territoriales vis-à-vis des infrastructures de transport qu’elles construisent est différente de celle de l’Etat. A l’échelle d’une agglomération, la réalisation d’un transport collectif en site propre et le choix du mode jouent un grand rôle lors les élections. A Strasbourg, l’élection municipale de 1989 avait été l’occasion d’un grand débat entre métro léger (VAL [1]) et tramway. Ce sont les partisans de ce dernier, emmenés par Catherine Trautmann, qui l’avaient emporté. Strasbourg est ainsi aujourd’hui la ville française où le réseau de tram est le plus long. La réussite du projet devait être amplifiée par son ouverture au public six mois avant les élections municipales de 1995 où le maire fut réélue dès le premier tour. Cet exemple illustre les deux périodes auxquelles un projet de TCSP peut être utilisé politiquement et marque l’importance politique du choix, ce qui pourrait exercer une pression sur le bilan LOTI. Nous développerons à travers l’exemple de Lyon les imbrications existant entre politique et choix du mode de transport dans un projet de TCSP et le lien avec le marketing territorial et politique.

La situation lyonnaise avant 1995

Lyon a ouvert son réseau métro en 1978 [2], un an après Marseille. Les deux réseaux avaient été conçus sur le même modèle et avaient été financés en grande partie grâce au Versement Transport. C’est donc le souterrain qui avait été choisi et c’est ainsi que le développement du réseau de TCSP s’accomplit. La ligne A lyonnaise n’aura pas été prolongée jusqu’en 2007 [3] mais les lignes B et C se sont étendues au début des années 1980. Dans cette même période, on a décidé, sur un axe est-ouest, la réalisation de la ligne D qui était projetée depuis longtemps. En effet, l’idée d’un métro lyonnais faisait l’objet de propositions plus ou moins sérieuses d’industriels ou de passionnés depuis le début du XXe siècle. Dès les années 1960, les plans de développement du métro étaient très avancés et on peut observer que les futurs développements les ont suivis [4]. La conception politique des déplacements des élus lyonnais est donc, dans les années 1980, celle de l’accessibilité « tous-modes », l’accessibilité favorisée. Le métro est perçu comme un moyen efficace de mettre en œuvre cette orientation, d’autant qu’il n’a pas d’impacts sur la circulation automobile.

La ligne D va se révéler finalement catastrophique sur le plan économique pour le SYTRAL. A cette époque, le syndicat mixte était une structure peu importante [5]. Les décisions se prenaient surtout au niveau de la communauté urbaine (en accord avec l’Etat puisque le SYTRAL était au début des années 1980 encore présidé par le Préfet du département du Rhône [6]). Le percement de certains tunnels de la nouvelle ligne va se retrouver confronté à de nombreuses difficultés techniques qui vont retarder de plusieurs années son ouverture [7]. Dans le même temps, le succès du métro léger automatique de Lille, le VAL et les arguments de Matra pour vendre son produit vont amener les élus lyonnais à décider de l’automatisation de la future ligne D. L’argument qui aura porté sera probablement l’image d’innovation que l’automatisation apporterait à Lyon (ce serait en effet le premier métro à grand gabarit complètement automatique [8]). L’absence de conducteur apparaît également intéressante pour l’exploitation puisqu’elle permet une plus grande flexibilité de l’offre, les conducteurs n’étant pas disponibles pour l’entreprise vingt-quatre heures sur vingt-quatre comme pourrait l’être en théorie le système automatique. Pour certains élus, l’avantage serait aussi de s’affranchir d’une partie des contraintes liées aux grèves et l’idée qu’à service égal, on dépenserait moins [9]. Cette automatisation se révélera, elle aussi, finalement très coûteuse. Les coûts de la ligne se trouveront ainsi quasiment doublés et la situation économique du SYTRAL s’aggravera avec un fort endettement.

Par ailleurs, les Enquêtes Ménages Déplacements (EMD) réalisées à peu près tous les dix ans montrent des évolutions préoccupantes pour l’accessibilité et, fait nouveau, pour l’environnement qui commence à être une préoccupation de la population et des élus. Entre temps, le SYTRAL a changé de statut. Il est depuis 1983 présidé par un élu choisi au sein du Bureau Exécutif (émanation du Comité Syndical). Ces deux éléments conjugués vont amener à un changement radical en 1995.

1995 : une rupture politique…

En 1995, Raymond Barre [10] remplace Michel Noir [11] au poste de maire de Lyon et Président de la Communauté Urbaine (le Grand Lyon). Il a dans son équipe en tant que premier adjoint, un homme politique ambitieux : Christian Philip [12]. C’est ce dernier qui deviendra président du SYTRAL. Cet événement marque l’importance qu’acquiert désormais la collectivité organisatrice des déplacements urbains. Issu d’une famille de hauts fonctionnaires, Christian Philip va essayer de se servir du SYTRAL comme d’un tremplin pour sa carrière politique [13]. Il a pour objectif de succéder à Raymond Barre en tant que maire de Lyon, ce dernier ayant d’ores et déjà annoncé qu’il ne ferait qu’un mandat. Il lui faut alors s’imposer vis-à-vis d’Henry Chabert, l’ancien dauphin de Michel Noir et adjoint de Raymond Barre à l’urbanisme [14]. La situation du SYTRAL va lui offrir l’opportunité d’entamer une rupture avec l’équipe précédente (dont Henry Chabert incarne la continuité) tout en marquant la ville de son empreinte.

… et technique

Une Enquête Ménage Déplacements (EMD) réalisée en 1995 montre des tendances qui ne sont pas propres à Lyon mais dont les résultats sont considérés comme inquiétants.

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Figure 1 : Les constats des années 1980 et 1990 suite aux Enquêtes Ménages Déplacements menées dans les agglomérations françaises

(Source : CERTU, Panorama transports urbains publics hors Île-de-France - Situation 2001)

Un cercle vicieux parait s’être enclenché pour les finances du SYTRAL. Les très lourds investissements réalisés pour la ligne D l’ont endetté pour de nombreuses années. Dans le même temps, la progression du trafic en transports collectifs n’a pas été à la hauteur. En effet, le réseau de surface perd encore de l’attractivité. Puisque la congestion automobile augmente et que les transports de surface ne sont que dans de rares exceptions [15] protégés du reste de la circulation, leurs performances diminuent. Les crédits d’investissement ayant été réservés au métro, le réseau de surface n’est amélioré que dans de rares secteurs de l’agglomération. L’augmentation de la clientèle [16] est due au métro mais se fait au détriment du réseau de surface. Par ailleurs, la dégradation des performances du réseau de surface n’a pas que des conséquences sur la qualité du service et sur l’attractivité du réseau mais aussi sur les finances. Lorsque la vitesse commerciale diminue, il faut globalement rouler plus longtemps, voire faire plus de rotations pour assurer le même niveau de service. Ces kilomètres ou ces services en plus ont un coût élevé. Ce coût s’ajoute donc à la perte de recettes supplémentaires espérées grâce au métro. Les coûts d’exploitation augmentent, les recettes stagnent et l’endettement est important. Les finances du SYTRAL sont donc au plus mal.

La solution semble être de redonner de l’attractivité au réseau de surface par le biais d’aménagements destinés à améliorer sa vitesse commerciale et donc à réduire les coûts. L’ambition politique doit aussi être incarnée par une rupture symbolique. Lyon aura un matériel perçu comme innovant de type tramway (éventuellement matériel sur pneus) plutôt que des lignes d’autobus en site propre qui ne répondraient pas aux soucis de rupture et d’empreinte sur la ville. On pense aussi qu’il ne faut pas réaliser d’investissements aussi lourds que précédemment d’autant que la pertinence économique des prolongements de métro prévus n’est pas évidente [17]. Le moyen choisi pour faire accepter cette rupture sera de réaliser un Plan des Déplacements Urbains auquel on associera le plus grand nombre dans le but de faire partager les choix et trouver des relais au sein de la population. Les réflexions menées au niveau du gouvernement qui déboucheront plus tard sur la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie (LAURE) fourniront un cadre idéal. Lyon sera donc la première ville française à adopter un PDU respectant les obligations de la LAURE.

Le PDU lyonnais de 1997, outil de promotion des orientations politiques et techniques

Pour faire adopter le PDU, on choisit d’organiser une concertation en deux temps. Le premier est destiné surtout aux publics connaisseurs, élus, techniciens des services de l’Etat ou du SYTRAL, représentants des usagers ou des milieux économiques… Son objectif est de déterminer les grandes orientations du futur PDU. Celles-ci se font à partir des travaux d’analyse de l’EMD qui servent de base et légitiment les orientations politiques. A l’issue de ces groupes, trois scénarios (A, B, C) sont proposés. Leur présentation au public constituera la deuxième étape de la concertation. Les scénarios A et C présentent les hypothèses extrêmes. Le scénario A montre ainsi une ville avec toujours plus de nuisances (pollution de l’air, accidents, bruit…) mais aussi où les transports en commun de surface sont de plus en plus perturbés par un trafic et une congestion automobile toujours croissants. Ce serait le scénario « au fil de l’eau », c’est-à-dire, pour reprendre la formule du document « Trois Scénarios Pour un Débat », « la poursuite des efforts entrepris ». Le scénario C est celui qui est considéré comme idéal par les élus. Il s’agit de partager l’espace pour tous les modes (ce qui signifie dans ce cas réduire la place de la voiture au profit des itinéraires piétons, de pistes cyclables ou de couloirs pour les TC). Douze lignes fortes sont par ailleurs proposées sur les itinéraires les plus empruntées tous modes confondus (grâce aux données récoltées lors de l’EMD). Les élus pensent que les contraintes exercées sur la voiture ne seront pas acceptées par la majorité des citoyens si elles sont trop fortes. Le scénario B présente donc une hypothèse intermédiaire, mais plus proche du C que du A pour être considérée comme suffisamment ambitieux (il s’articule surtout autour des douze lignes fortes, élément indispensable pour assurer la légitimité du prochain TCSP) [18]. C’est celui que les élus considèrent comme acceptable de la part de la population et donc le plus probable et le plus intéressant car moins coûteux que le scénario C.

Autour de ces douze lignes fortes, on bâtit un scénario économique symbolisé par un cercle vertueux :

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Figure 2 : Le cercle vertueux espéré pour les finances du SYTRAL en cas de mise en œuvre des scénarios B ou C du document « Trois Scénarios pour un Débat »

(Source : Amaury Ruillère, 2001)

Les deux seuls scénarios acceptables sur les plans économiques autant que sociaux (cadre de vie) paraissent donc les scénarios B ou C.

L’exercice de communication a-t-il fonctionné mieux qu’envisagé ? Les citoyens étaient-ils plus ambitieux que ne le pensaient les élus ? Le public s’étant exprimé n’était-il pas représentatif de la population [19] ? Toujours est-il que le scénario C reçoit le deux-tiers des votes. C’est donc lui qui servira de base au premier PDU compatible avec la LAURE.

La « conséquence » du PDU : les lignes T1 et T2

Le document final adopté officiellement par le Comité syndical du SYTRAL en 1997 comporte finalement onze lignes fortes [20] et aucun prolongement de métro. La décision politique est de réaliser deux lignes de TCSP en tramway ou « tram sur pneus » parmi les onze du PDU pour un montant d’environ deux milliards de Francs [21]. Les élections municipales ayant lieu en mars 2001, il faudrait pour les élus que les lignes puissent être mises en service au moins six mois avant pour que le public ait l’occasion de les essayer et qu’elles jouent ainsi un rôle dans l’élection. Il faudrait qu’elles soient considérées comme un succès du point de vue de la fréquentation. Cette contrainte élimine un certain nombre d’itinéraires, en particulier ceux qui s’éloignent vraiment du centre-ville. Enfin, il faut impérativement relier le campus de la Doua aux Charpennes puisque l’équipe précédente avait promis le métro. Quatre lignes se détachent ainsi du lot :

« A6 » : campus de La Doua – centre d’affaires/centre commercial/gare de la Part-Dieu – Presqu’île (gare de Perrache) qui permet donc de desservir le campus de la Doua et de relier les deux principales gares lyonnaises mais qui dessert des secteurs déjà privilégiés en termes de TC.

« A3 » : Vaise – gare TER de Saint-Paul – Hôtel de Ville – Cordeliers - centre d’affaires/centre commercial/gare de la Part-Dieu – Vaulx-en-Velin qui est la ligne qui possède le plus fort potentiel de passagers par jour au kilomètre mais qui susciterait des oppositions très fortes pour son passage en Presqu’île et nécessiterait de refaire la place des Terreaux qui venait d’être réalisée trois ans auparavant.

« A4 » : grand ensemble des Minguettes – quartier des États-Unis – Manufacture des Tabacs (Université Lyon III) – centre d’affaires/centre commercial/gare de la Part-Dieu – tunnel de la Croix-Rousse – gare de Vaise – grand ensemble de la Duchère mais cette ligne avait pour inconvénient d’être très longue et de lancer deux chantiers connexes en même temps : la question du tunnel de la Croix-Rousse (réduction, suppression du trafic automobile ou galerie de sécurité supplémentaire [22]) et celle de la Part-Dieu (réalisait-on un axe nord-sud à l’est des voies ferrées ou empruntait-on le boulevard Vivier-Merle ?).

« A11 » : fusion des axes Bron – pôle hospitalier/centre d’échanges de Grange-Blanche – Part-Dieu et Saint-Priest –Université Lyon II Bron – avenue Berthelot – centre d’échanges/gare de Perrache.

Selon Philippe Bossuet [23], la ligne A6 apparaissait comme incontournable comme substitut du métro si on voulait desservir la Doua. De même, la décision ayant d’ores et déjà été prise de réduire le trafic sur l’avenue Berthelot [24] et de soutenir le projet « Porte des Alpes » [25] et vis-à-vis des accords électoraux au sein de la Communauté Urbaine [26], c’est l’axe A11 qui fut le deuxième choix. T1 et T2 naquirent ainsi.

Une rupture… mais pas avec l’électorat si possible !

En termes de communication, l’accent pouvait être mis par les élus sur la desserte de grands sites universitaires et la construction d’un « nouveau visage pour la ville » pour paraphraser le document « Trois Scénarios pour un Débat ». Les futures lignes de tramway ne firent cependant pas l’unanimité. Afin de les mettre en service avant les élections, les travaux étaient menés tambour battant, dans la précipitation. Les déviations de réseau (eau, électricité, télécommunications…) avaient même été initiées avant la déclaration d’utilité publique (DUP). Les élus arguaient que ces déviations de réseau étaient indépendantes du projet de tramway et liées à leur vétusté. C’est ce que le tribunal administratif de Lyon valida lorsqu’il dut statuer sur la demande d’arrêt des travaux lancée par certains commerçants. Certains s’opposaient en effet fortement au projet dans des secteurs comme la rue de Marseille dans le quartier de la Guillotière ou le cours de la Liberté. Ces oppositions reposaient souvent sur une le principe même de la politique choisie [27]. Deux conceptions de la politique des déplacements s’affrontaient. Pour ces commerçants, l’expression « no parking = no business » (« pas de stationnement, pas de chiffre d’affaire ») était une loi. Ils avaient créé un Collectif anti-tram et un site Internet (à une époque peu de citoyens avaient accès au réseau) assez virulent.

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Figure 3 : Image du collectif anti-tram lyonnais sur la page d’accueil de leur site

(Source : site Internet du « Collectif Urbain Lyonnais… Autrement ! », 1998

N’ayant pu obtenir gain de cause, les commerçants opposants au projet avaient essayé de le faire évoluer afin qu’il leur soit plus favorable (ou moins défavorable selon les points de vue) en demandant des indemnités pour les pertes de chiffre d’affaires constatées pendant les travaux [28] et en faisant pression pour obtenir une station dans la rue de Marseille alors qu’elle n’avait pas été prévue initialement. Le SYTRAL fit ces concessions dans l’espoir probablement de faire baisser la pression politique qui pourrait influer sur les élections à venir.

L’exemple du retour du tramway à Lyon illustre ainsi les enjeux de marketing territorial et politique sous-jacents aux projets de TCSP. L’évaluation intégrera-t-elle ces éléments ?

Amaury Ruillère, 2007
Mémoire Master 1 - IUL

Notes

[1« Villeneuve-d’Ascq – Lille » à l’origine puisqu’il a été inauguré dans la région lilloise mais rebaptisé « Véhicule Automatique Léger » pour être commercialisé ailleurs en France (Toulouse, Rennes…) et dans le monde (Taipei, Turin…).

[2En réalité, la future ligne C lyonnaise était transformée en crémaillère et ouverte au public comme embryon de métro dès 1974 mais c’est l’année 1978 avec le lancement officiel des lignes, leur numérotation et la campagne de communication autour de l’événement qui va rester dans les mémoires.

[3Un prolongement d’une station à l’Est étant mis en service justement à la fin du mois de septembre 2007.

[4Le secteur des transports est marqué par cette persistance des projets qui se font parfois finalement sous d’autres formes comme le projet de voie rapide urbaine devenu le « Boulevard Urbain Est » ou le « Boulevard de l’Europe » qui se construit tronçon par tronçon et sur lequel passera probablement le prolongement de la ligne de tramway T4… qui rappelle fortement un projet de tramway des années 1980 surnommé « Hippocampe » et qui passait lui aussi à l’est de la gare (et non du côté ouest où se situe le pôle d’échange et le cœur du quartier de la Part-Dieu). Cette persistance est liée aux emprises qui ont été réservées dans les différents documents de planification et qui offrent des opportunités mais on peut se demander si la pertinence des projets est remise en question régulièrement…

[5Cf. partie « Rapport de stage », I.

[6Idem. Les orientations en matière de transports collectifs urbains (TCU) dépendaient surtout de la Communauté Urbaine de Lyon, la COURLY.

[7On peut citer : le percement du tunnel sous Fourvière entre les stations « Vieux Lyon » et « Gorge de Loup » qui va buter sur des roches trop dures pour le tunnelier, l’itinéraire entre « Bellecour » et « Guillotière » qui sera modifié suite à la casse de l’hélice du tunnelier sur les pieux fossilisés de l’ancien pont de la Guillotière du XIIIe siècle ou encore l’effondrement place Antonin-Poncet sur la Presqu’île en raison des infiltrations des deux cours d’eau.

[8Le marketing dans le domaine des transports comme dans d’autres utilise fréquemment « le premier… » ou « le plus… » afin de valoriser le produit ou encourager la fierté locale. Dans l’esprit de nombreux Lyonnais, la ligne D est ainsi « le premier métro automatique du monde » ou le funiculaire de la rue Terme - aujourd’hui transformé en tunnel tourier - était « le premier funiculaire au monde » alors que le système MAGGALY était en réalité le premier métro automatique à grand gabarit et le funiculaire n’était ni le premier funiculaire urbain, ni même le premier funiculaire. Plus récemment, la nouvelle ligne de tramway lyonnaise T3 a été présentée par le SYTRAL comme le premier tramway roulant à 70 Km/h (alors que le tram de Nantes circule à cette vitesse sur certaines portions depuis 1985) ou le premier à réutiliser une infrastructure ferroviaire (alors que le T2 parisien ouvert en 1997 a été conçu sur ce principe), etc.

[9Ce dernier élément est sujet à caution car l’automatisation intégrale entraîne des surcoûts liés à la sécurité. Les normes et contraintes que s’imposent en effet les exploitants pour éviter tout problème étant encore plus draconiennes que pour les systèmes semi-automatisés (comme les lignes A et B de Lyon ou 1 et 2 de Marseille). Une ligne automatique est ainsi sujette à plus d’interruptions de service. Ce n’est donc pas l’argument financier qui est avancé aujourd’hui pour justifier l’automatisation mais la flexibilité du service.

[10Raymond Barre (1924 – 2007), ancien premier ministre entre 1976 et 1981, et député du Rhône de 1978 à 2002 (a siégé de 1981 à 2002). Il n’effectue qu’un mandat de maire de Lyon/Président du Grand Lyon.

[11Michel Noir (1944 - ), député du Rhône de 1978 à 1995, ancien ministre et maire de Lyon/Président de la COURLY/Grand Lyon de 1989 à 1995.

[12Christian Philip (1948 - ), 1er adjoint de Raymond Barre à la mairie de Lyon et Président du SYTRAL de 1995 à 2001, maire du 3e arrondissement de Lyon de 2001 à 2002, député du Rhône de 2002 à 2007.

[13. Son père, Olivier Philip, fut préfet du Rhône et son grand-père, André Philip, a donné son nom à des rues de Lyon ou de Villeurbanne On trouve ainsi une « rue André-Philip » dans le septième arrondissement de Lyon mais aussi à Villeurbanne un « cours André-Philip » que croisera la ligne T1 (construite sous la mandature de C. Philip au SYTRAL !).

[14Henry Chabert (1945 - ), ancien adjoint de Michel Noir à la mairie de Lyon et député du Rhône de 1997 à 2002

[15Quelques années après le renouveau des trolleybus à Lyon (dans des conditions expliquées dans l’annexe 1, 4e partie), un nouveau plan de circulation fut mis en place avec passage de nombreuses rues à sens unique. C’est pour éviter d’équiper plusieurs rues de bifilaires donc pour limiter les coûts que des couloirs à contresens avaient été créés sur certains axes comme l’avenue Berthelot. Ce n’était donc pas pour favoriser les TC.

[16Nous ne rentrerons pas dans les débats entre la conception « d’usagers » et celle de « clients » puisque ce n’est pas l’objet de notre propos.

[17Le prolongement de la ligne A de Perrache à Montrochet n’amènerait qu’un public très limité tant que le projet « Confluence » ne serait qu’un projet à long terme et nécessiterait un investissement colossal et des difficultés techniques pour passer sous les trémies du centre d’échange ou supprimer ce dernier sans les voir s’effondrer puisque c’est sa structure qui les fait tenir. Le plus polémique, le prolongement de la ligne B au campus de la Doua nécessiterait de reconstruire le tunnel depuis la station des Brotteaux pour passer sous le tunnel de la ligne A, occasionnant, là encore, des coûts très élevés. .

[18Pour plus de détails sur les orientations générales concernant les transports collectifs dans le document « Trois Scénarios pour un Débat », cf. annexe 2.

[19La consultation a eu lieu lors d’une exposition qui, même si elle a été organisée sur la place Bellecour à Lyon, lieu de grand passage, attire surtout les citoyens intéressés qui ont peut-être un avis différent du citoyen « de base ».

[20En effet, certains des itinéraires envisagés ont été précisés et deux d’entre eux ont été jumelés. Les axes A10 et A11 du projet sont devenus l’axe A11 et le douzième a donc pris le numéro manquant : A10.

[21Le prolongement du métro de « Jean-Macé » à « Stade de Gerland » ayant été décidé sous la mandature précédente, on ne peut investir plus que ces deux milliards.

[22… ce qui se ferait finalement vers 2010 par mesures de sécurité suite au changement de réglementation par rapport à l’accident sous le tunnel du Mont-blanc en 1999.

[23A l’époque, chef de projet « PDU » et membre de l’équipe chargée de mettre en œuvre le projet de tramway.

[24Afin notamment de revaloriser les quartiers qu’elle traverse après son passage au-dessus de la voie ferrée et dans le cadre du Plan de Relance des Bâtiments et Travaux Publics qui selon une logique keynésienne incitait les collectivités à réaliser des projets pour soutenir le secteur du bâtiment qui était en crise au début des années 1990 et notamment des réalisations de sites propres et couloirs pour les autobus/trolleybus.

[25… qui vise à construire un technopôle à proximité de l’Université Lyon II de Bron et du centre commercial « Porte des Alpes »

[26Raymond Barre, maire de Lyon de l’époque, doit sa majorité au Grand Lyon à la gauche. Elle négocie son soutien à la politique de Christian Philip en échange de la desserte de ces deux municipalités PS.

[27Mais elles se doublent parfois selon Philippe Bossuet d’une récupération politique.

[28Cf. mémoire de Master 1 de Jérôme Billard, IUL, 2006.

Documents joints

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