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Mémoire 2007 - Les raisons d’une mise en œuvre discrète des bilans LOTI ou la question de la publicisation des résultats

Un extrait du mémoire de Master 1 de l’Institut d’Urbanisme de Lyon (2007)

samedi 17 novembre 2012
Mis à jour le dimanche 16 décembre 2012

La mise en œuvre discrète [1] des bilans LOTI ou la question de la publicisation des résultats

La Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs (LOTI) de 1982 oblige les collectivités ayant réalisé une infrastructure financée au moins partiellement par l’argent public (pour un montant minimum de 83 500 000 €) à réaliser un bilan socio-économique de cette réalisation au plus tard cinq ans après sa mise en service, le « bilan LOTI ». La loi ne donne pas plus de précisions et l’exercice - obligatoire mais sans sanction financière s’il n’est pas réalisé, n’a pas été mené systématiquement par les collectivités alors que les projets de TCSP se sont multipliés dans les agglomérations. Les TCSP sont en effet devenus un élément essentiel des politiques des agglomérations. Leur avènement est une réponse technique à des problèmes (congestion automobile, pollution urbaine…) mais semble aussi répondre à des intérêts plus politiques. Dans ce cas, n’y a-t-il pas un biais à réaliser un bilan uniquement « socio-économique » ? Le faible nombre de bilans LOTI et le manque d’empressement apparent des collectivités à les mettre en œuvre seraient-ils liés à ce biais ? Les bilans réalisés seraient-ils alors les plus objectifs possible ? Dans quelle mesure peut-on se fier aux bilans LOTI pour assurer une évaluation ex-post pertinente et la plus objective possible des infrastructures de TCSP et notamment de surface ?

[...]

L’évaluation et la LOTI s’inscrivent dans un nouveau contexte pour l’action publique

Dans les années 1960, un courant de modernisation du système politico-administratif se développe en France autour notamment du sociologue Michel Crozier [2]. Les remous dans le monde occidental, incarnés en France par « mai 68 » et la crise économique profonde que subiront les démocraties occidentales suite au choc pétrolier de 1973 vont permettre à des courants réformateurs de pouvoir mettre en œuvre leurs propositions. La légitimité a priori des actions menées dans le cadre de la démocratie représentative (le pouvoir est exercé par les représentants élus des citoyens) est perdue. Les conséquences sur l’action publique en seront importantes et durables. Au-delà des grandes orientations de politique économique des Etats, c’est en profondeur que l’action publique va être modifiée.

Les changements des années postérieures viseront à placer le citoyen au centre du système. On pense ainsi qu’il faut rapprocher le pouvoir du citoyen pour qu’il donne son avis plus directement. Dès lors, il faut, dans le même temps, lui donner les moyens d’exercer avec parcimonie cette responsabilité et les éléments pour comprendre les choix et on espère, à terme, les faire partager. Le système français « jacobin », centralisé au niveau national est considéré comme inadapté. On lance alors une politique de décentralisation qui entraine un transfert de compétences vers les collectivités locales dont les responsables sont désormais tous élus. Dans la même optique, on pense qu’il faut organiser des procédures de concertation avec les citoyens ou les acteurs qui peuvent être considérés comme représentants la « société civile » : associations, chambres de commerce et de métiers, etc. Parallèlement, on décide qu’il faut appliquer une politique de « transparence » afin d’informer les citoyens en leur présentant certaines des raisons qui ont justifié les choix ou en leur faisant mieux connaître le fonctionnement du système politique. C’est dans ce contexte que l’évaluation se développera.

L’évaluation : une notion plurielle

Dans les vingt dernières années, l’évaluation s’est fortement développée dans le cadre de l’action publique. Elle apparait comme LA méthode permettant de faire évoluer l’action publique vers plus d’efficacité et d’efficience [3]. C’est cependant une notion plurielle recouvrant des objectifs et des méthodes assez différents. Pour François Rangeon, elle se définit comme étant « à la fois un concept et une pratique. Elle ne produit pas seulement des effets de connaissance, mais aussi des effets de légitimation » [4]. Cette question de la légitimation s’avérera fondamental pour les bilans LOTI. Richard et Verdier [5] sont plus précis en distinguant deux objectifs de l’évaluation : la « rationalisation » qui vise engendrer des apprentissages collectifs et une meilleure intelligibilité de l’action collective et la « légitimation » dont le but est de produire une argumentation susceptible de rendre le management de l’action publique acceptable par toutes les parties prenantes. De ce point de vue, l’évaluation n’a pas pour objectif tour à tour l’un ou l’autre mais plutôt les deux conjointement.

Par ailleurs, on peut distinguer, pour aller dans le sens du PREDIT [6], différents types d’évaluation selon qu’on se place sous l’angle de l’approche, de la temporalité ou des méthodes employées. On peut ainsi observer trois principaux types d’approches : l’approche qu’on qualifiera de « vérificatrice » qui vise à observer l’adéquation des moyens mis en œuvre avec les objectifs de départ, l’approche qui s’intéresse a contrario à l’impact final de l’action publique (où les objectifs initiaux ne sont qu’un élément) et l’approche visant à mesurer l’efficience des mesures. Celle qu’on a qualifiée de « vérificatrice » est souvent associée au terme de « bilan » plutôt qu’à celui d’évaluation. On peut ainsi souligner que « dans le monde de la recherche et de l’action publique, les deux termes ont un statut bien différent, le terme d’évaluation, de plus en plus utilisé, renvoyant à des démarches ambitieuses et complexes d’analyse et d’action, le terme de « bilan » étant quant à lui, de fait, utilisé pour désigner des approches descriptives. [7] ». Notons que l’évaluation dans la LOTI porte le nom de « bilan socio-économique » mais nous y reviendrons. L’évaluation peut se différencier également dans sa temporalité : a priori (qualifiée « d’ex ante »), concomitante ou a posteriori (« ex post ») et enfin dans les méthodes employées.

De manière plus générale, on peut faire une distinction entre évaluation « gestionnaire » et évaluation « démocratique », l’objectif de la première étant de « mesurer les effets propres d’une politique grâce à une analyse quantitative des résultats » [8], la deuxième où « l’accent est mis sur la dimension qualitative de la démarche évaluative (indépendance de l’évaluateur, rigueur scientifique, pluralisme des méthodes, transparence des résultats), l’évaluation étant alors considérée dans ce cas comme une contribution au débat démocratique à la faveur d’une meilleure information du citoyen. » [9]

L’évaluation s’inscrit donc dans la perspective de transparence. Elle doit permettre au citoyen d’apprécier les choix qui sont faits et éventuellement de donner son avis. Elle s’inscrit dans le souci de faire connaître ce qui a été fait et donner les éléments pour l’apprécier mais elle a aussi pour objectif de fournir des outils permettant de maîtriser les dépenses publiques dans un contexte de crise ou de ralentissement de la croissance économique.

Présentation succincte de la LOTI

En 1981, les partis socialistes et communistes remportent l’élection présidentielle sur un programme commun de rupture. Le nouveau Président de la République, François Mitterrand [10], dissout alors l’Assemblée Nationale pour obtenir une majorité afin de pouvoir appliquer son programme. La gauche n’ayant jusque là jamais réussi à gouverner sous la Ve République taillée sur mesure pour la droite par Charles de Gaulle [11], les premières années du premier mandat de François Mitterrand seront consacrées à l’adoption de lois et décrets particulièrement symboliques.

Parmi ceux-ci, on trouve les lois de décentralisation et la Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs dite loi « Fiterman » (ministre des transports de l’époque) ou, plus généralement, « LOTI ». Promulguée en 2002, elle est, comme son nom l’indique, destinée à définir le cadre dans lequel vont s’organiser les transports et les futures réglementations qui les régissent. Elle présente donc des objectifs fondamentaux assez généraux comme « le droit qu’a tout usager de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d’exécuter lui-même le transport de ses biens ou de le confier à l’organisme ou à l’entreprise de son choix [12]. ». Ce droit n’est cependant pas absolu car il a été restreint au préalable dans le même article par ce qui constitue l’introduction de la loi :

« Le système de transports intérieurs doit satisfaire les besoins des usagers dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité. Il concourt à l’unité et à la solidarité nationales, à la défense du pays, au développement économique et social, à l’aménagement équilibré et au développement durable du territoire ainsi qu’à l’expansion des échanges internationaux, notamment européens.

Ces besoins sont satisfaits dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre par la mise en œuvre des dispositions permettant de rendre effectifs le droit qu’a tout usager de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d’exécuter lui-même le transport de ses biens ou de le confier à l’organisme ou à l’entreprise de son choix. »

Les orientations de la loi sont donc très générales et finalement très consensuelles car les droits qui y sont définis sont relativisés, notamment par un arbitrage entre services et coûts. Les interprétations sont ainsi comprises dans un éventail très large. Ce côté consensuel peut s’illustrer par le fait que malgré l’alternance de « couleur politique » des gouvernements depuis 1982 [13], elle n’a pas été abrogée et ses modifications ultérieures n’ont pas remis en cause la conception de droit au transport qu’elle affiche. Ce droit au transport est fondamental. Il institutionnalise en quelque sorte la vocation sociale des transports publics et conditionne pour partie les débats actuels sur les péages urbains par exemple. Certains interprètent en effet le droit au transport comme un droit absolu, ce qui les amène à considérer que la mise en place de péages urbains serait une atteinte à ce droit. Sans être juriste, on peut souligner que la partie de la LOTI précédent l’énoncé du droit au transport le restreint vis-à-vis de certaines considérations [14].

La LOTI est donc une loi fondatrice de la vocation des transports publics en France. Elle s’inscrit dans la décentralisation et le transfert des compétences en donnant la responsabilité de la gestion des transports urbains aux collectivités locales. Cependant, elle est aussi une illustration du nouveau contexte évoqué précédemment en intégrant certaines problématiques : information des usagers, concertation, évaluation, accessibilité pour les personnes handicapées et respect de l’environnement. Ces deux derniers seront toutefois réellement développés plus tard. L’environnement le sera à la fin des années 1990 et l’accessibilité (qui concernera désormais les personnes à mobilité réduite [15]) dans les années 2000.

L’évaluation dans la LOTI

La LOTI s’inscrit donc pleinement dans le nouveau contexte de l’action publique et consacre l’importance qu’on accorde à l’évaluation dans son article 14 :

« Les grands projets d’infrastructures et les grands choix technologiques sont évalués sur la base de critères homogènes intégrant les impacts des effets externes des transports relatifs notamment à l’environnement, à la sécurité et à la santé et permettant de procéder à des comparaisons à l’intérieur d’un même mode de transport et entre différents modes ou combinaisons de modes. Ces évaluations sont rendues publiques avant l’adoption définitive des projets concernés. Lorsque ces opérations sont réalisées avec le concours de financements publics, un bilan des résultats économiques et sociaux est établi au plus tard cinq ans après leur mise en service. Ce bilan est rendu public. » [16]

La formulation choisie par le législateur illustre l’existence de deux types d’évaluation évoqués. On trouve d’une part une évaluation « technico-politique » (par exemple, « [...] intégrant les impacts des effets externes […] ») reposant sur la pertinence des choix par rapports aux différents enjeux et l’évaluation plus économique visant à mesurer l’efficience de la décision. De même, on retrouve deux temporalités de l’évaluation : « ex ante » et « ex post ». L’évaluation ex ante va se traduire par la réalisation de documents qui seront soumis à enquête publique pour obtenir la Déclaration d’Utilité Publique (DUP). On note que le contenu de l’évaluation est assez large et ne se limite pas l’évaluation de l’efficacité technique du choix (savoir par exemple, dans le cas d’un TCSP, s’il va transporter un public suffisant) ou son efficience mais intègre des effets externes (pollution, accidents….). En revanche, l’évaluation ex post est présentée de façon bien moins précise. La formulation n’indique que la nécessité de faire un « bilan » des « résultats économiques et sociaux ». Bien qu’on ait évoqué précédemment la différence entre « bilan » et « évaluation » dans le cadre de la recherche, il est difficile en l’absence de précisions sur le contenu de l’évaluation ex post de déterminer s’il s’agit d’une approche « vérificatrice » ou analytique.

Comme de coutume sous la Ve République, c’est par décret que les conditions d’application de la LOTI vont être précisées. Le décret sera publié au Journal Officiel le 17 juillet 1984. Il donne des précisions sur le contenu des bilans LOTI mais en l’absence de méthodologie et de contrainte en cas de non respect de cette obligation, peu de bilans sont réalisés. Ceux qui sont faits concernent plutôt des infrastructures routières ou ferroviaires type Ligne à Grande Vitesse (LGV) « Atlantique ». On peut y voir le fait notamment que ces infrastructures dépendent de l’Etat et qu’il veut donner l’exemple.

En 1992, une circulaire (dite Bianco du nom du ministre de l’Equipement, du logement et des transports de l’époque) vient préciser les conditions dans lesquelles la transparence en matière de choix d’infrastructures de transport dot être mis e en œuvre. Le choix de la méthode (une circulaire plutôt qu’une loi) est cependant assez particulier dans ce contexte de « transparence » car une circulaire est le fruit d’une négociation entre acteurs contrairement à une loi qui est l’expression théorique de l’intérêt général par le biais des représentants des citoyens [17]. De même, une circulaire ne représente pas systématiquement une obligation juridique alors que la forme de la circulaire Bianco est proche d’une loi. S’agit-il alors d’une circulaire « interprétative » qui ne s’impose pas ou « réglementaire » qui donne de nouvelles obligations ou garanties ? [18]

Dans ce contexte, une quinzaine d’années après l’approbation de la LOTI, très peu de bilans auront été réalisés. Le Conseil Général des Ponts et Chaussées (CGPC) va fortement s’intéresser à la question. En effet, les bilans LOTI des infrastructures relevant de l’Etat doivent être soumis pour avis au CGPC avant publication. On peut y voir un moyen pour l’Etat de contrôler au moins partiellement l’information. Néanmoins, même si la procédure « bilan LOTI » parait pour lui un bon moyen pour conserver un regard sur les actions réalisées par les collectivités territoriales à qui il a transféré la compétence « transports collectifs », on peut noter que les bilans des infrastructures qui relèvent des collectivités territoriales ne sont pas soumis à l’avis du CGPC. Ils doivent simplement être transmis au Préfet parallèlement à leur publication. L’Etat conserve donc un regard mais n’intervient pas directement.

L’article 14 de la LOTI qui définit le principe de l’évaluation dans le domaine des transports collectifs va donc évoluer progressivement au gré des décrets et circulaires mais le principe même du bilan LOTI va rester un peu vague sur les plans de la méthodologie autant que du contenu. C’est probablement une des raisons qui explique que ce soient surtout les infrastructures relevant de l’Etat qui aient fait l’objet d’un bilan.

Le hiatus entre objectifs théoriques de l’évaluation et enjeux du maitre d’ouvrage

On considère dans la LOTI que l’évaluation doit être menée, comme nous l’évoquions, selon les principes de la transparence. On assisterait alors à une régulation par la transparence. La participation du public serait l’occasion de faire sortir les transports du cadre ingénieurs/techniciens dans lequel il s’inscrit en France depuis longtemps [19]. Un rapport du Conseil Général des Ponts et Chaussées (CGPC) note en 2002 [20] que la plupart des bilans LOTI réalisés l’ont été pour des infrastructures dépendant de l’Etat, en particulier pour les autoroutes. Pourquoi les collectivités locales réalisent-elles si peu de bilans LOTI et pourquoi, de manière plus générale, leur mise en œuvre est-elle si discrète ? [21] Le CGPC propose en 2002 que le bilan LOTI réponde à un certain nombre d’objectifs comme mesurer les écarts entre le prévu et le réalisé (pour le trafic, pour les coûts de construction…), estimer la pertinence a posteriori des choix en intégrant au moment de la réalisation et dans la forme du rendu que le document a vocation à être public et doit servir à enrichir les concepts et pratiques de l’évaluation. L’éventail très large des objectifs proposés par le CGPC, s’il était suivi, pourrait amener à des documents un peu schizophréniques. Peut-on concilier recherche de neutralité scientifique et souci de communication ? Comment demander à un maitre d’ouvrage de mener une évaluation de telle manière mettre en avant ses faiblesses alors qu’il est sous la responsabilité d’élus locaux ?

La non-extériorité de l’évaluateur, contrainte sur les résultats

Les procédures d’évaluation ex ante et ex post sont menées par le maitre d’ouvrage. Pour la procédure d’évaluation ex ante, cela semble logique car le maitre d’ouvrage défend ainsi son projet mais pour la procédure ex post, cette non extériorité pose plus de questions. En effet, n’y a-t-il pas un risque que le maitre d’ouvrage ait envie d’embellir les résultats ou, plutôt, d’influencer de manière plus ou moins inconsciente la production des données par le choix de celles à traiter et/ou la manière de les présenter ? En bref, quelle garantie de recherche de neutralité et d’objectivité peut avoir un maitre d’ouvrage vis-à-vis d’un projet qu’il a réalisé ? Sachant que ce projet peut avoir été confronté à de fortes oppositions politiques et être lui-même la conjoncture de divers facteurs au-delà des éléments techniques et de l’intérêt général, quel crédit apporter au maitre d’ouvrage ? L’absence d’extériorité de l’évaluateur vis-à-vis du maitre d’ouvrage sera probablement liée à la croyance en l’objectivité de la démarche. Si l’évaluation ex post consiste simplement en un bilan « socio-économique », basé sur des statistiques et autres mesures chiffrées, il n’y aurait théoriquement pas de débat possible sur l’évaluation elle-même mais seulement sur ses résultats. N’y a-t-il pas cependant un risque que les résultats soient discrédités a priori ? Ne faudrait-il pas faire participer le public d’une manière ou d’une autre à ces bilans afin de leur donner la légitimité qu’ils n’ont probablement pas a priori ?

Il est désormais acquis dans les pratiques que l’évaluation ex ante doit se faire avec l’avis du public par le biais de la procédure d’enquête publique, précédée aujourd’hui d’une ou plusieurs concertations. On observe néanmoins une certaine réticence de la part des élus et des techniciens à ce sujet. Pour les élus, sans que cela ne soit formulé, les enjeux dépassent le cadre de l’intérêt général. Notre exemple du retour du tramway à Lyon montre que les projets peuvent être imprégnés d’autres ambitions qui peuvent paraitre peu défendables auprès des citoyens. La pertinence du projet doit alors être débattue sans prendre en compte tous les éléments qui l’expliquent et le justifient. Le risque est alors que le projet soit remis en question. Du côté des techniciens, la contrainte est plus liée à l’idée que le public n’a pas connaissance de tous les éléments techniques qui lui permettraient d’apprécier objectivement le projet. Les techniciens se sentent détenteurs d’un savoir qui serait objectif parce que « apolitique ». Des choix qui seraient liées à des contraintes techniques et un savoir spécifique ne pourraient pas être remis en cause par des personnes ne maitrisant pas ces sujets. Les rapports élus/citoyens et techniciens/citoyens lors des concertations sont donc souvent assez tendus. Toutefois, l’évaluation ex ante est, au moins symboliquement, faite avec la participation du public. Pour le bilan LOTI, ce n’est pas le cas. Pourquoi ?

L’obligation de transparence pour le bilan LOTI concerne uniquement la publication des résultats dans des journaux [22]. La loi ne prévoit pas la participation citoyenne à l’évaluation a posteriori On peut supposer que la raison en serait la croyance dans l’objectivité théorique du bilan socio-économique. Mais, dans ce cas, si cette approche excluant la participation du public ne poserait apparemment pas de problème a priori pour les techniciens selon nos hypothèses précédentes, elle ne supprimerait pas les réticences des élus. Dans le cas où les résultats du bilan LOTI seraient considérés comme plutôt positifs par le maitre d’ouvrage, comment expliquer que très peu respectent cette obligation de publicité, en particulier pour les bilans dépendant des collectivités locales ? On peut émettre l’hypothèse que la proximité entre les élus et les citoyens par rapport à un projet d’infrastructure a plus d’influence à l’échelle locale qu’à l’échelle nationale. Un projet de TCSP (et en particulier le choix du mode) peut ainsi devenir l’enjeu majeur d’une élection. A l’opposé, même si les projets de grandes infrastructures comme les autoroutes, les voies ferrées (notamment à grande vitesse) ou les canaux peuvent peser sur une élection, c’est rarement l’en jeu principal. Il y a alors forte probabilité que les élus considèrent que le projet représente un enjeu très stratégique de valorisation ou de dévalorisation du choix effectué (si une équipe d’opposition a été élue entre temps). Pour les infrastructures, une moindre proximité avec la politique entrainerait une moindre influence sur le processus de production et les résultats bien que l’administration ait souvent tendance à craindre une publication de données permettant de critiquer son action [23]. Notons à ce propos que les bilans LOTI des infrastructures dépendant de l’Etat sont les seules pour lesquelles un avis du CGPC est nécessaire avant publication.

Publicité, espace public, citoyen expert

La collectivité craindrait alors le regard du public. Le PREDIT [24] fait référence aux travaux d’Alfred Schütz à propos de trois types de citoyen. « Cette idée d’un citoyen « pluriel » est affirmée dans la phénoménologie sociale d’Alfred Schütz. Il distingue trois types idéaux de citoyens : l’expert, le citoyen bien informé, l’homme de la rue. Il définit le citoyen expert comme ayant une connaissance restreinte à un champ limité. Ses opinions se basent sur des affirmations justifiées, ses jugements ne sont donc pas de simples suppositions. Le citoyen bien informé se situe entre l’experte et l’homme de la rue. D’un côté, il n’a pas pour but d’avoir la connaissance de l’expert, et d’un autre côté il se refuse à une connaissance vague sous al forme de recettes. « Etre bien informé signifie […] arriver à des opinions raisonnablement fondées dans des champs qui pour autant qu’il le sache, le concernent au moins immédiatement bien qu’ils ne pèsent pas sur son but présent ». L’homme de la rue a, quant à lui, une connaissance de base dans de nombreux champs. C’est une connaissance de « recettes indiquant comment obtenir dans des situations typiques des résultats typiques par des moyens typiques ». L’homme de la rue accepte ses sentiments et ses passions comme guides de l’action » [25]

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Figure 1 : Classification des citoyens en trois « types idéaux »

(Source : PREDIT : « Les bilans de l’article 14 de la LOTI
Les raisons d’une mise en œuvre discrète », 1999, page 112)

Ce que la puissance publique (que ce soient les collectivités locales ou l’Etat), craint surtout, c’est le regard du citoyen-expert. La peur est de « donner des arguments et moyens aux citoyens pour contester les projets futurs » [26].

Très peu de bilans LOTI ont ainsi été réalisés dans les premières années. Selon le rapport du CGPC de 2002 [27], 13 bilans LOTI avaient été réalisées en 2002 sur un total de 39. Pour ceux concernant les TCSP de Province, seulement trois sur sept avaient été mis en œuvre. Si la peur de communiquer par rapport aux enjeux politiques parait un facteur explicatif des raisons du faible nombre de bilans LOTI réalisés et du peu de communication dont ils ont fait l’objet, un facteur est rarement seul à expliquer une réalité.

L’absence de contraintes explicites, autre facteur d’explication de la mise en œuvre discrète

Selon Philippe Bossuet, responsable du bilan LOTI des lignes de tramway T1/T2 au SYTRAL à Lyon, en l’absence de contraintes explicites, le faible nombre de bilans LOTI pour les collectivités locales pourrait aussi s’expliquer par la culture des élus et techniciens locaux. Le bilan LOTI pourrait être perçu comme une perte de temps, un retour en arrière alors que l’infrastructure a été réalisée. On ne percevrait pas alors l’intérêt pour la collectivité de réaliser et financer une évaluation donc la vocation serait perçue comme plus utile pour l’échelon national. De même, toujours selon P. Bossuet, les élus seraient plus proches du terrain et plus à même de savoir si le projet fonctionne et ne percevraient donc pas l’utilité d’une méthodologie lourde qui donnerait des résultats pas nécessairement exploitables politiquement. Le bilan pourrait être perçu par eux comme une occasion de raviver des débats précédents. Le peu de bilans LOTI mis en œuvre et en particulier pour les projets dépendants des collectivités locales s’expliquerait donc principalement par l’absence de contrainte en cas de non respect de l’obligation, cette absence permettant de faire surgir les autres éléments allant à l’encontre la réalisation du bilan LOTI comme la peur du citoyen expert.

Illustration de la question de la publicisation des résultats par le cadre de mise en œuvre de l’évaluation ex post de T1/T2 à Lyon

Philippe Bossuet a hérité de la responsabilité de réaliser l’évaluation ex post lors des lignes T1 et T2 lors de son retour au SYTRAL. Il avait en effet mené le projet de tramway avec le directeur du service du développement du SYTRAL (la « DEV ») avant de partir quelques années au Conseil Général du Rhône. A son retour, il a pris le poste de responsable du PDU et des études générales. Parmi ces fonctions, il se trouvait amené à réaliser le bilan LOTI. C’est donc un spécialiste du projet qui assurait le bilan. Cela lui permettait théoriquement de pouvoir retrouver des informations plus facilement en cas de besoin [28] mais si on va dans le sens de l’objectivité, on ne peut ignorer le fait que l’influence peut exister pour valoriser une réalisation à laquelle on s’est attaché. Néanmoins, si peu de collectivités ont mis en œuvre des bilans LOTI et si tant de raisons peuvent amener à ne pas répondre à cette obligation d’évaluation ex post, pourquoi le SYTRAL en a-t-il lancé un ?

Selon Philippe Bossuet, l’idée de faire un bilan LOTI pourrait émaner de son prédécesseur qui avait travaillé au CERTU et, en tant que fonctionnaire d’Etat, connaissait et était sensible aux questions d’évaluation. Il aurait pu alors se mettre d’accord avec le directeur général du SYTRAL, lui-même issu des Ponts et Chaussées [29]. Le projet a alors évolué avec le retour de Philippe Bossuet pour prendre en compte les questions liées à la publicisation des résultats. Il a en effet proposé et a obtenu que l’évaluation ex post soit transformée en deux démarches distinctes. Une première serait plus qualitative et s’intéresserait aux questions de cadre de vie [30], l’autre serait le bilan LOTI à proprement parler, réalisé à partir de la méthodologie du CERTU [31]. Selon P. Bossuet, la démarche qualitative devait être destinée à « remotiver » ou « conforter pour la suite » autant les élus que les techniciens ou le public car le bilan LOTI serait à la fois incompréhensible par le grand public et rébarbatif. La démarche qualitative serait selon lui plus parlante. De plus, le bilan LOTI présentait un risque communicationnel en période électorale [32]. En effet, un des principes méthodologiques de questionner le choix du mode en évaluant ce qui se serait passé si d’autres choix avaient été faits pouvait être l’occasion de faire ressurgir des débats, même dans le cas où le bilan aurait mis en évidence la pertinence des décisions initiales. C’est donc la démarche qualitative qui sera peut-être diffusée ou, à défaut, dont les résultats seront employés par les élus [33]. Pour lui, il y a de fortes chances que le bilan LOTI dorme, lui, dans un placard…

La démarche qualitative avait un autre avantage. Pilotée à la fois par le SYTRAL et la Chambre de Commerces et d’Industrie (CCI), elle trouvait ainsi une plus forte légitimité auprès des commerçants, opposants ou non au tramway. Si à leurs yeux, le SYTRAL pouvait être considéré comme juge et parti, il n’en allait pas de même pour la CCI. Cette légitimité pourrait alors être à l’avenir mise en avant si besoin est par le SYTRAL.

Le contexte de réalisation de l’évaluation ex post lyonnaise de T1/T2 illustre ainsi la complexité du rapport à la communication pour le maitre d’ouvrage qui se retrouve juge et parti. La démarche originale de scission des approches plutôt qualitatives et quantitatives est un parfait exemple de la contrainte que cette situation fait jouer sur les documents produits. Une part des données peuvent être communiquées, et éventuellement être influencées, alors que l’autre devrait finir au fond d’un placard.

De nombreuses difficultés méthodologiques, conséquences de l’imprécision réglementaire

Les premières évaluations ex post de TCSP de Province n’ont pas été pensées et conçues systématiquement comme des bilans LOTI. Hormis l’enjeu de la publicisation des résultats, on peut noter, pour aller dans le sens du CGPC [34], que la raison peut venir du manque de précision du contenu du bilan dans les différents textes de Loi. La LOTI et son décret d’application de 1984 ne définissent en effet pas précisément le contenu de l’évaluation ex post : « le bilan [LOTI] devra s’efforcer d’évaluer l’ensemble des avantages et des inconvénients entrainés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les secteurs traversés ainsi que ceux résultant de leur utilisation par les usagers » [35]. De même, la méthodologie est laissée à l’appréciation du maitre d’ouvrage. Les rapports du CGPC de 2002 et du Centre des Etudes Techniques de l’Equipement de Lyon/Laboratoire d’Economie des Transports de 2003 [36] constatent à la fois le faible nombre de bilans LOTI réalisés et la diversité des méthodologies employées.

Des difficultés multiples sur le plan méthodologique

La question de la mesure des effets

Un des principes retenus dans les premières études proches des bilans LOTI était de mesurer les effets des infrastructures de TCSP, en particulier sur les dynamiques économiques et foncières. Les résultats ont systématiquement abouti à la conclusion que d’éventuels effets mécaniques ne pouvaient être prouvés. Hormis des effets directs mesurables et mis en évidence selon Olivier Cormier [37] (l’augmentation de la mobilité), les présupposés effets indirects ne pouvaient pas être prouvés. Ils n’étaient en fait pas immédiats et pas systématiques [38]. Ceux qui pouvaient être caractérisées étaient finalement assez indirects, des effets de levier pour mobiliser l’action privée dans le domaine du foncier. Selon Jean-Marc Offner, ce présupposé des effets structurants repose sur un « Syllogisme classique qui confond concomitance et corrélation, puis corrélation et rapport de cause à effet » [39]. En réalité l’étude de l’Agence d’Urbanisme, la démarche qualitative (qui comporte un volet consacrée à une évaluation quantitative de la dynamique commerciale le long des tracés de T1 et T2) menée pour/avec le SYTRAL et la CCI, montre elle aussi que la mesure d’effets imputables directement au tramway n’est pas possible. Le TCSP n’est pas un élément déclencheur. Il participe à une dynamique. Chaque secteur possède sa propre dynamique. La réalisation du TCSP s’inscrit dans un cadre de mesures qui trouvent une adéquation avec les dynamiques préexistantes ou non. La première question est de savoir si la mesure peut créer la dynamique. En l’absence de réponse pour les TCSP, on peut noter que ce n’est pas le TCSP qui la crée tout seul.

La situation de référence

Mesurer les effets pose la question de la représentativité de la situation de référence. Puisque, selon Offner, il n’y a pas de « causalité linéaire » [40], le « toutes choses égales par ailleurs » ne peut fonctionner [41]. Il faudrait alors comparer par rapport à une situation de référence qui s’éloigne de la situation initiale car en l’absence de l’infrastructure, on peut considérer qu’il y aurait eu d’autres investissements pour a minima maintenir l’évolution antérieure.

Le rapport CERTUDTTCETE de Lyon – LET de 2003 [42] va encore plus loi. Il proposer de considérer que ce maintien de l’évolution antérieure, le scénario « au fil de l’eau » ne permet que de comparer ce qui se serait passé en l’absence de TCSP mais il ne permet pas de mesurer la pertinence du mode choisi. Il propose alors un scénario de référence plus ambitieux, prenant en compte des investissements pour améliorer la situation antérieure.

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Figure 2 : Référentiel de l’évaluation des projets de transport

(Source : CERTUDTTCETE de Lyon - LET, Evaluation a posteriori des TCSP – Analyse des Bilans LOTI des TCSP de Province, 2003)

En appliquant ce principe au bilan LOTI de T1/T2 à Lyon, le SYTRAL réfléchit actuellement à proposer au CETE (son prestataire sur ce dossier) de travailler sur un scénario incluant une évolution globale du réseau. Le CETE ayant proposé de partir de ce qui se serait passé si les projets de prolongement de lignes de métros avaient été réalisés, P. Bossuet a proposé au directeur général du syndicat de partir sur une prise en compte globale des investissements et les conséquences. Partant de l’idée que le tramway a permis de faire des économies pour une desserte sur un vaste territoire, il propose de faire le calcul du scénario de référence en intégrant les dépenses d’amélioration globale du réseau qui ont pu être réalisées [43].

Problèmes liés au phasage de l’opération évaluée

Parallèlement aux questions de situation de référence, un des autres problèmes de la méthodologie est la difficulté de prendre en compte les phasages de l’opération. Les phases d’un TCSP sont moins espacées dans le temps que pour une autoroute ou une ligne à grande vitesse mais la question se pose parfois. Dans le cas des lignes T1 et T2 du réseau lyonnais, la réalisation s’est faite en trois étapes alors que le projet avait été conçu comme un tout (l’ensemble des tracés avait été soumis à enquête publique en même temps [44]). En 2001, les lignes réalisaient les trajets de la gare de Perrache au domaine universitaire de La Doua pour T1 [45] et au centre commercial de la Porte des Alpes pour T2 avant que cette dernière ne soit prolongée à Saint-Priest [46], commune de deuxième couronne en 2003 et que T1 desserve le quartier du Confluent en 2005 [47]. La portion au sud de la gare de Perrache avait été suspendue dans le projet initial pour ne pas influencer les débats sur le projet d’extension de l’hypercentre vers le Confluent, ancien secteur industriel [48]. Quatre ans séparaient donc la mise en service du premier tronçon de celle du dernier. Surtout, moins d’un an s’était écoulé entre la mise en service du dernier tronçon et le lancement de la procédure pour le SYTRAL. Plutôt que de retarder le bilan LOTI, la décision fut prise de laisser de côté le prolongement au Confluent et s’intéresser aux deux premières phases uniquement. Le biais méthodologique se situe au niveau des données de fréquentation fournies par le délégataire. Toutes ne permettent pas d’isoler ce qui relève du prolongement au sud de la gare de Perrache du reste. D’un autre point de vue, pour P. Bossuet, attendre encore pour réaliser le bilan LOTI, et en particulier les trois à cinq ans après la mise en service du prolongement à Montrochet, signifiait faire un bilan sur une réalisation trop ancienne.

Une solution : passer d’une étude temporaire à un observatoire ?

L’autre problème auquel est confrontée la réalisation du bilan LOTI est celui des données et des problématiques afférentes de temps et d’argent à consacrer. On évoquait précédemment que c’était, selon Philippe Bossuet, un frein éventuel à la réalisation des bilans LOTI. Si l’évaluation ex post n’a pas été envisagée dès la réalisation de l’infrastructure, il est probable que le recueil de données soit difficile car il fait intervenir des jeux d’acteurs entre collectivités [49]. La recherche de données se confronte dans notre expérience à divers éléments extérieurs qui la rendent plus compliquée : des personnes changent de structure et leurs dossiers peuvent être perdus, l’évolution de la technique empêche de réutiliser de vieux fichiers informatiques, certains interlocuteurs ont d’autres priorités… Par ailleurs, l’accès à certaines données est considéré comme stratégique par les collectivités. Dans l’optique d’éviter certains de ces écueils, le CGPC propose donc dans son rapport de 2002 [50] d’archiver le dossier complet de l’évaluation ex ante, permettant ainsi de résoudre la question des données perdues au sein même de la collectivité.

Cette question de l’enjeu des données ramène à celle de la pertinence de l’évaluateur. Pourrait-on imaginer une structure partenariale assurant l’évaluation, à laquelle le maitre d’ouvrage ne ferait que participant ? La situation lyonnaise offre un exemple de cette question. L’Agence d’Urbanisme et le SYTRAL entretiennent en effet des relations particulières. Ils sont officiellement partenaires mais le SYTRAL est une collectivité alors que l’Agence est une association. Le SYTRAL la considère alors plus comme un prestataire que comme un partenaire [51]. L’enjeu pour le syndicat est de garder la maitrise des informations diffusées, contrainte que l’Agence ne ressent pas directement. Ce serait alors à la Loi de déterminer la mise en place de structures partenariales destinées à assurer l’évaluation ex post.

Par ailleurs, les délais de la méthodologie posent problème. Le bilan doit être réalisé entre trois et cinq ans après la mise ne service de l’infrastructure. Si on cherche à analyser la fréquentation du TCSP, un délai de trois ans est plus adapté. Dans le cas où on souhaite chercher des relations entre le TCSP et les évolutions urbaines malgré les risques méthodologiques évoqués précédemment, cinq ans paraissent trop courts. L’idéal théorique serait alors de réaliser l’évaluation à plusieurs périodes différentes, chacune adaptée à un objet particulier [52]. Pour les raisons de coûts et de peu d’intérêt que portent apparemment les collectivités au bilan LOTI, ces procédures semblent peu probables. On peut souligner cependant que plusieurs agglomérations comme Bordeaux ou Strasbourg ont mis en place des structures, des observatoires, assurant un suivi en continu des données pour permettre des évaluations adaptées et suivre les évolutions.

Les observatoires s’intéressent aux évolutions urbaines aux alentours des infrastructures de TCSP. Parallèlement à la question de la situation de référence, se pose dans ce cas celle d’avoir les données à un temps « 0 » (t0) afin de mesurer concrètement les évolutions. L’étude de l’Agence d’Urbanisme en 2006 a mis en évidence ce manque pour T1/T2. Le SYTRAL a donc lancé d’ores et déjà, dans cette optique, une étude similaire à celle réalisée pour T1/T2 [53]. Elle a été confiée également à l’Agence d’Urbanisme et est coordonnée par la même personne que la précédente, Natalia Barbarino-Saulnier. Il s’agit cette fois-ci de faire un diagnostic au début des travaux pour posséder des moyens de comparaison et mesurer une évolution. On peut toutefois remarquer que les dynamiques éventuelles peuvent avoir déjà commencé si le choix de réaliser la ligne est connu et surtout si les travaux ont commencé. Olivier Cormier propose ainsi de faire un diagnostic fin préalable, trois ans avant la mise en service de l’infrastructure [54]. On peut alors se demander là aussi si le SYTRAL est la collectivité pertinente pour réaliser un tel diagnostic qui n’a rien à voir avec ses missions.

La solution ne serait-elle pas alors un observatoire rassemblant les différentes collectivités concernées et créé avant le début des travaux de l’infrastructure des TCSP ? Constatant que la fin de la réalisation d’une infrastructure de TCSP coïncide dans des collectivités comme le SYTRAL avec le lancement d’un nouveau projet, cet observatoire pourrait devenir une structure permanente qui assurerait le suivi et l’évaluation ex post des infrastructures de TCSP.

Conclusion et perspectives

L’évaluation ex post semble ainsi une procédure dont le cadre réglementaire lui-même entraine un certain nombre de problèmes. Le principal semble être le fait que le maitre d’ouvrage se retrouve juge et parti. Dans le cas d’une collectivité dont les élus jouent peut-être leur réélection voire leur avenir politique sur les résultats perçus par l’opinion de l’infrastructure, livrer au regard des citoyens (et en particulier du citoyen expert) des éléments lui permettant de contester le bien-fondé de la politique ou simplement des choix effectués en matière de déplacements, peut sembler très risqué. Le bilan LOTI coure alors le risque de ne pas être réalisé ou d’être influencé ou encore que les résultats ne soient pas communiqués. Par ailleurs, la méthodologie employée amène elle-même un certain nombre de remarques. Cependant, ce ne serait pas la méthodologie elle-même qui devrait être adaptée mais peut-être plutôt l’évaluateur. En effet, même si le SYTRAL essaie d’intégrer les apports méthodologiques liés aux expériences effectuées, il n’en reste pas moins juge et parti.

L’observatoire expérimenté spontanément par certaines collectivités semble alors une réponse pertinente. La mise en place d’un observatoire pourrait être l’occasion de rassembler au sein d’une même entité des techniciens, des élus et des chercheurs, voire des citoyens. Philippe Bossuet est ainsi assez favorable à une hypothèse de travail entre techniciens et chercheurs même si le projet d’observatoire ne lui semble pas primordial. Un observatoire rassemblant des élus, des techniciens, des chercheurs et des citoyens aurait probablement du mal à fonctionner vu la diversité des attentes des uns et des autres mais une structure partenariale de la sorte pourrait être, le cas échéant, la même que celle qui est destinée à évaluer le PDU.

Dans le cas lyonnais, malgré l’obligation de réaliser un observatoire des déplacements, on peut noter qu’il ne fonctionne pas. Cependant, le fait que le responsable du PDU et de son suivi soit également le responsable de la réalisation du bilan LOTI et qu’il soit prêt à travailler avec des chercheurs pourrait faciliter la tâche. Il resterait alors à convaincre les élus…

Amaury Ruillère, 2007
Mémoire Master 1 - IUL

Bibliographie

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Notes

[1Cf. HENNEBELLE P-Y. & JARRIGE J-M. (ISIS) - CROZET Y. & LEVAN E. (LET) - BACOT P. & GAMON V. (CERIEP), Les bilans de l’article 14 de la L.O.T.I.- Les raisons d’une mise en œuvre discrète

[2Michel Crozier (1922 - ) est le principal concepteur de l’analyse stratégique en sociologie des organisations.

[3On considère « l’efficience » comme un rapport entre l’efficacité d’une opération et son coût.

[4Cité par le PREDIT in HENNEBELLE P-Y. & JARRIGE J-M. (ISIS) - CROZET Y. & LEVAN E. (LET) - BACOT P. & GAMON V. (CERIEP), Les bilans de l’article 14 de la L.O.T.I.- Les raisons d’une mise en œuvre discrète, page 11

[5RICHARD Antoine, VERDIER Eric, Evaluation et conduite de l’action publique : entre recherches d’efficacité et conquête de légitimité – application à la décentralisation de la formation des jeunes, Congrès AFSE 2002, Session « Evaluation et méthodes d’évaluation des Politiques Publiques »

[6Op. cit.

[7PREDIT, Op. cit. Les bilans de l’article 14 de la LOTI les raisons d’une mise en œuvre discrète, pages 11 et 12

[8Ibidem

[9Ibid.

[10François Mitterrand (1916 – 1996), ancien maire de Château-Chinon, secrétaire d’Etat, ministre et sénateur, Président de la République de 1981 à 1995.

[11Certains disent même : « taillée sur-mesure pour lui-même ».

[12LOTI : titre 1er, chapitre 1er, article 1er

[13La droite sera au pouvoir entre 1986 et 1988 puis entre 1993 et 1997 et enfin de 2002 jusqu’à aujourd’hui, en alternance avec des gouvernements de gauche (1988 – 1993) ou de gauche et écologistes (1997 – 2002).

[14Pour la question des péages urbains, il reste la dimension de l’impact social qui est d’une autre nature et que nous n’évoquerons donc pas.

[15Passant du statut de personnes handicapées à personne en situation de handicap.

[16LOTI, article 14.

[17PREDIT, Op. cit. Les bilans de l’article 14 de la LOTI les raisons d’une mise en œuvre discrète, pages 11 et 12

[18Ibidem, notes de bas de page 10

[19Avec notamment la prédominance des corps comme les « Ponts et Chaussées ».

[20Conseil Général des Ponts et Chaussées, Etablissement du bilan des grands projets d’infrastructure prévu par l’article 14 de la loi d’orientation sur le transport intérieur (LOTI), Rapport n°2001-0813-01, septembre 2002, 112 pages.

[21En référence à un travail du PREDIT : « Les bilans de l’article 14 de la LOTI – Les raisons d’une mise en œuvre discrète » où le terme « discret » fait allusion autant au faible nombre de bilans LOTI produits jusqu’à cette étude (1999) qu’à une très faible, voire une absence complète de communication pour ceux quoi ont t été réalisés.

[22Le bilan LOTI doit être rendu public par diffusion dans deux journaux locaux s’il s’agit d’un projet local ou deux nationaux si le projet est d’ordre régional ou plus large. Cf. PREDIT, op. cit. page 13.

[23Cf. PREDIT, op. cit., page 20.

[24Cf. PREDIT, op. cit., page 111.

[25Ibid.

[26Cf. PREDIT, op. cit., page 20.

[27Op. cit.

[28Cf. partie « Rapport de stage », III.1.4.

[29M. Godard, Directeur Général du SYTRAL est X-ponts.

[30Confiée à l’Agence d’Urbanisme pour le développement de l’agglomération lyonnaise, elle a été réalisée en partie par Jérôme Billard, étudiant de l’Institut d4Urbanisme de Lyon en stage en 2006. Cf. son mémoire sur « l’évaluation des TCSP ».

[31Nous aborderons les questions méthodologiques dans la troisième partie de ce mémoire.

[32Les élections municipales ayant lieu en 2008, les élus du Comité Syndical du SYTRAL issus de la Communauté Urbaine de Lyon sont concernés. Cf. partie « Rapport de stage », II.

[33Lors de mon stage, le cas s’est déjà produit : à l’occasion de la venue d’une délégation de l’autorité organisatrice des transports londoniens, une partie d’un diaporama que j’ai réalisé avec une autre stagiaire était consacrée à ce sujet.

[34CGPC, op. cit.

[35Cf. CORMIER Olivier – CETE Nord-Picardie, CERTU, Evaluation des Transports en Commun en Site Propre – Synthèse d’Etudes Réalisées en France dans le Domaine de l’Urbanisme, page 15.

[36CERTUDTTCETE de Lyon - LET, Evaluation a posteriori des TCSP – Analyse des Bilans LOTI des TCSP de Province, mai 2003, 70 pages.

[37CORMIER Olivier, op. cit.

[38Cf. CORMIER Olivier op. cit., page 11.

[39OFFNER (Jean-Marc), Les « Effets Structurants » du Transport : Mythe Politique, Mystification Scientifique in L’Espace Géographique, n°3, 1993, pp. 233-242.

[40Idem.

[41« De nombreuses fautes d’interprétation proviennent par exemple d’une comparaison hâtive entre un « avant » (avant l’infrastructure de transport) et un « après », comme si le « toutes choses égales par ailleurs » pouvait avoir un sens ». Ibid.

[42CERTUDTTCETE de Lyon – LET, op. cit.

[43Il reste d’ailleurs circonspect sur la possibilité de pouvoir évaluer réellement le comportement des usagers avec ou en l’absence de réalisations comme l’équipement des stations de métro en ascenseurs ou l’information en temps réel par des bornes « Visulys », etc.

[44Hormis la portion de T1 dans le secteur du Confluent entre la station Montrochet et le musée des Confluences qui n’était pas projeté au moment du lancement du projet de tramway. Ce prolongement n’a cependant pas nécessité de concertation ni d’enquête publique car le coût et la taille du prolongement ne le nécessitaient pas.

[45Cf. annexe 7.

[46Idem.

[47Le prolongement entre les stations Montrochet évoqué ci-dessus a été réalisé mais n’est pas exploité en attente de la mise en service du « Musée des Confluences ». La voie a été réalisée de manière provisoire mais les délais d’ouverture du musée augmentent tandis que ceux de redressement du Cours Charlemagne se raccourcissent. La portion provisoire aura peut-être une durée de vie éphémère, voire se retrouvera mort-née !

[48Certains élus, notamment au sein de la majorité au pouvoir au Grand Lyon et au SYTRAL, préféraient un prolongement du métro. En l’absence de consensus, pour ne pas augmenter les délais, la décision fut donc prise de suspendre la question.

[49Cf. partie « Rapport de stage », III.1.4.

[50CGPC, op. cit.

[51Cf. Rapport de stage et mémoire de Master 1 de BILLARD Jérôme, IUL, 2006 et ASSELOT (Séverine), BILLARD (Jérôme), PELOT (Véronique), Evaluation des Impacts des Lignes de Tramway T1 et T2 – Recueil Documentaire, Agence d’Urbanisme pour le développement de l’agglomération lyonnaise, 2007, 42 p.

[52PREDIT, op. cit., page 51

[53En effet, le SYTRAL a entre temps inauguré une troisième ligne et a lancé les travaux d’une quatrième qui serait mise en service en deux étapes entre 2009 et 2012. Si la troisième ligne possède des caractéristiques propres (réutilisation d’une ancienne voie ferrée quasi désaffectée), la quatrième peut amener le SYTRAL a rencontré des oppositions proches de celles vécues en 1997. Le bilan LOTI et surtout la démarche qualitative menée en parallèle peuvent alors être utilisés pour légitimer les choix ou simplement rassurer habitants et commerçants.

[54CORMIER Olivier, op. cit., page 107.